В ожидании восстановления: пять вопросов, на которые до сих пор нет ответов

Немногие надеются на завершение войны до конца этого года, но Украина уже нуждается в международной помощи по ликвидации ее последствий. Деоккупированные территории и города, пострадавшие от бомбардировок, входят в первый военный отопительный сезон. Не везде его встретят со светом, водой и теплом. Тысячи домов уничтожены или повреждены, и у их владельцев сейчас нет четкого ответа, как и когда они смогут получить помощь. Средств в государственном бюджете катастрофически не хватает, и понятно, что они в первую очередь должны идти на армию и восстановление критической инфраструктуры.

Мир публично заговорил о плане Маршалла для Украины еще в самом начале войны. Но его все еще не сформулировали. Пока предмет политических дискуссий держится в поле того, кто будет решать, какие проекты финансировать и как много денег нам понадобится.

Сейчас в Верховной Раде обсуждают законопроект №7198 о порядке компенсации за поврежденное и уничтоженное имущество. Недавно офис президента также представил концепт Фонда восстановления Украины и анонсировал подачу в парламент законопроекта о его деятельности. Но сейчас в инициативах от власти есть ряд нерешенных вопросов. И это не выглядит как украинский план Маршалла, потому что нет ни общей концепции, ни, собственно, плана.

Вопрос первый: где компенсации, а где восстановление?

Первоочередная задача государства — оценить и зарегистрировать все поврежденные и разрушенные объекты. Но что делать дальше, до конца не понятно.

Часть объектов будут восстанавливать — вместо разрушенного будет возведено новое, возможно, более современное. Еще часть должна попасть в процедуру компенсации, то есть владелец должен получить возмещение за разрушения.

Депутаты предлагали уже несколько законопроектов, чтобы определить порядок компенсации за разрушенное имущество. Сейчас основной — №7198. Он предусматривает порядок выплаты возмещения только для физических лиц. Для многоквартирных домов планируется восстановление жилья на месте разрушенного.

Однако многие вопросы пока остаются вне закона. В частности, по имуществу юридических лиц, уничтоженного движимого имущества физических лиц (например, авто), неимущественного вреда (потери здоровья).

Кроме того, неизвестно, как быть с объектами, которые уже восстановлены или частично восстановлены собственными силами.

С другой стороны, согласно концепту Фонда восстановления Украины, сегодня предварительно обсуждаемого, перечень всех объектов восстановления, которые будут финансироваться за международные средства, будет определять Кабмин по представлению центральных органов исполнительной власти или облгосадминистраций.

Вероятно, в этом перечне восстановления окажутся далеко не все разрушенные объекты. Соответственно, будет существовать большая серая зона объектов, которые потенциально не попадут ни в процедуру компенсаций, ни в процедуру восстановления (см. табл.).

Вопрос второй: региональная или централизованная модель восстановления?

Уже сейчас параллельно развиваются два тренда:

1) региональное партнерство, когда разные регионы сотрудничают с разными странами и фондами (региональное менторство);

2) централизованный институт (фонд или агентство), который будет координировать все восстановление.

Еще на конференции в Лугано отдельные страны изъявили желание взять шефство над восстановлением определенных областей или городов. В некоторых регионах этот процесс уже частично запустили. Например, Дания начинает помогать в восстановлении Николаевской области.

С другой стороны, в концепте Фонда восстановления Украины речь идет о централизованном процессе, подчиненном Кабинету министров.

У каждого из этих вариантов есть свои недостатки.

Модель децентрализованного процесса применяли при реализации проектов послевоенной реконструкции Боснии и Герцеговины в 1996–2004 годах. Это в целом привело к негативному опыту и низкой эффективности реконструкции из-за ряда проблем:

• недостатка стратегического видения долгосрочных путей развития экономики;
• дублирования усилий разных доноров и их слабых коммуникаций;
• низкого управленческого потенциала национальных органов.

Также когда разные страны финансируют проекты в разных областях или городах, то объем восстановления зависит лишь от желания или возможностей страны-донора. На практике это может означать, что один город или регион получит много средств и мощное восстановление, другие — значительно меньше. В дальнейшем это приведет к внутренней миграции населения в более развитые города или регионы.

Модель единого Фонда восстановления Украины с независимым наблюдательным советом тоже вызывает много вопросов. Во-первых, это политические риски влияния на выбор проектов восстановления. Во-вторых, независимые наблюдательные советы не дают уверенности в эффективности работы института.

С подобными проблемами столкнулись США при реализации проектов реконструкции в Афганистане и Ираке. Многие проекты там не были завершены, а инвестированные средства не принесли ожидаемого результата для развития экономики и улучшения уровня жизни населения. Несмотря на независимые наблюдательные советы и международный контроль.

Некоторые проекты не отвечали приоритетам и общенациональным интересам, а были обусловлены коррупционной мотивацией органов власти. Яркий пример — строительство гостиницы в Кабуле стоимостью 85 млн долл., которое так и не было завершено. В результате американские налогоплательщики потеряли средства, а жители Афганистана не получили какой-либо пользы от многомиллионных инвестиций.

Нестабильность политической системы и низкое развитие государственных институтов, таких как суды, антимонопольные органы, институты расследования экономических преступлений, приводят к высоким рискам коррупционных злоупотреблений и большому количеству незавершенных проектов. С точки зрения эффективности восстановления, это наихудший сценарий.

Чтобы минимизировать риски, централизованная координация процесса восстановления должна быть максимально независимой от политической системы, когда большинство решений принимают на основе объективных процессов, а не политических предпочтений.

В центре этого процесса может быть политически независимый институт (агентство или фонд), отвечающий именно за качество процесса: поддержку разработки качественных проектов, их оценку, обеспечение прозрачного способа определения исполнителей и стоимости работ, контроль над эффективностью использования средств, агрегацию информации и информирование общества.

Фактически такой институт должен связывать между собой все стороны процесса восстановления:

1) доноров и инвесторов;

2) государство;

3) исполнителей проектов (балансодержателей объектов);

4) общество и громады (конечных бенефициаров).

Также он должен иметь высокое доверие у международного общества и населения Украины.

Вопрос третий: государственный или международный институт восстановления?

Также существуют два противоположных взгляда по поводу того, каким этот институт должен быть: украинским или международным (иностранным). И здесь тоже нет безусловно правильного выбора. Ведь в обоих случаях есть свои недостатки.

Государственный институт, даже если его оградить от государства различными независимыми органами вроде наблюдательных советов, все равно окажется в поле действия нормативно-правовой базы Кабмина и Верховной Рады.

Мы неоднократно видели попытки изменить законодательство в сфере НАБУ и САП, чтобы минимизировать политическую независимость этих органов. Также мы видели, как происходят конкурсы в эти органы. Верить в то, что в случае агентства или фонда восстановления украинский политикум будет вести себя как-то иначе, сложно.

Также сугубо международный орган весьма далек от реальных потребностей Украины. Он будет заинтересован в реализации проектов, которые легче контролировать и в которых, скорее всего, исполнителями будут западные компании. А они вряд ли придут строить небольшие объекты в отдаленных громадах.

В Афганистане Офис генерального инспектора и Трастовый фонд реконструкции не обеспечили эффективное использование средств и качественную реализацию проектов. Ведь эффективность проектов зависит от выполнения и требует не только процедурного, но и оперативного контроля над процессами.

Над международным институтом не будет висеть рычаг украинского общества, который будет требовать строить не только масштабные инвестиционные проекты, но и более приземленные скверы, детсады, автобусные остановки и т.п.

Так что, скорее всего, такой институт должен быть украинским, но максимально удаленным от тела государственной власти.

Сейчас концепт Фонда восстановления Украины предполагает, что именно Кабмин будет определять, что и как он будет делать. На откуп международному обществу планируют отдать только большинство голосов в наблюдательном совете, у которого весьма ограниченные полномочия.

Вопрос четвертый: кто и как будет выбирать проекты для восстановления?

Если анализировать текущую ситуацию, то выглядит так, что на местном уровне проекты восстановления будут выбирать международные доноры и местные рады. По крайней мере, ни один законопроект и предложение власти этого пока не отрицают, но и не разъясняют.

Крупные же проекты на уровне областей и государства будет определять Кабинет министров. Как он это будет делать и какими принципами будет руководствоваться, пока неизвестно. Отмечается лишь, что такое утверждение будет по представлению соответствующих ОГА и министерств.

Вместе с тем вопрос выбора проектов восстановления едва ли не самый коррупционный. Во-первых, распределение средств — это как минимум вопрос политической коррупции, когда деньги прежде всего идут на проекты, которые можно использовать как базу будущих политических кампаний. Во-вторых, некоторыекомпании на рынке могут лоббировать финансирование проектов в какой-либо сфере.

Как следствие, мы увидим дисбаланс финансирования потребностей и ограниченную конкуренцию на некоторых рынках, которые будут поглощать большинство средств. Там, где ограниченная конкуренция и большие деньги, — завышенные цены, коррупция и откаты.

Чтобы избежать этих рисков, процесс распределения финансирования между проектами должен быть максимально объективным и учитывать пожелания не только чиновников, но и общества. Также надо оценивать проекты на наличие рисков и соответствие потребностям восстановления.

Условно финансирование должно распределяться между «корзинами» потребностей по справедливому принципу. И в каждую из «корзин» должны попадать только эффективные проекты с низкими рисками.

Обеспечение отдельного распределения финансирования в рамках региональных, секторальных и национальных проектов должно позволить реализовать справедливый принцип, в котором нет рисков диспропорционального обеспечения потребностей отдельной сферы или региона.

Вопрос пятый: кто и как будет контролировать средства?

Пока что вопрос контроля эффективности использования средств почти не поднимают. А ведь это главный вопрос. У нас есть богатый опыт десятков программ, проектов и инициатив, которые поглотили миллиарды гривен и завершились долгостроями или коррупционными историями и расследованиями.

Очевидно, что стране нужен новый механизм. Такую функцию может выполнять тот же централизованный институт, если будет независимым и будет иметь достаточную компетенцию не только администрировать процесс, но и анализировать его. Например, проводить экспертизу реализации проекта, оценивать добросовестность закупок, определять риски не тогда, когда деньги уже уплачены и перечислены на панамские офшоры, а еще на этапе подготовки проекта.

Если Украине не удастся обеспечить эффективное использование средств, то восстановление будет провалено.

В Украине есть Государственная аудиторская служб, Счетная палата как институты контроля в сфере публичных средств. Но это в основном не об эффективности, а о том, были ли средства потрачены правильно, с точки зрения закона. К тому же государственный контроль и надзор — это констатация события, которое уже произошло. Эффективность использования средств зависит большей частью от того, насколько прозрачным и добросовестным является процесс до момента оплаты.

Для восстановления важна экспертная функция, которая сможет оценить качество проекта, его перспективы, альтернативы и риски, не дублируют ли проект другие программы и отвечает ли он целям восстановления, исследовал ли разработчик проекта альтернативы и правильно ли выбрал подход.

В условиях весьма ограниченного поля институтов в сфере оценки проектов и инвестиций, скорее всего, без института, который будет сопровождать процесс восстановления, достичь положительного результата будет сложно.

Больше статей Владимира Даценко читайте по ссылке.