РЫНОК И ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ: СТОИТ ЛИ СМЕЩАТЬ АКЦЕНТЫ?

Позитивная динамика роста валового внутреннего продукта и объемов промышленного производства просто подталкивает всех к победным реляциям. Но трижды прав Президент страны Л. Кучма, постоянно подчеркивающий и особо жестко заявивший об этом на одном из последних совещаний с членами Кабинета министров по проекту государственного бюджета страны на 2002 год, что у руководителей министерств и ведомств не должно быть никакой эйфории на сей счет. Поскольку положительной динамике макроэкономических показателей далеко не адекватны основные социально-экономические параметры, изменение которых могла бы реально ощутить основная масса населения страны (реальный, а не номинальный рост заработной платы, пенсий, всевозможных социальных выплат и прочее).

Обнадеживающие тенденции экономического развития страны за девять месяцев 2001 года еще в большей степени заставляют задуматься над теми мерами, в том числе и первоочередными, которые нужно предпринять властным структурам, чтобы динамика экономического роста продолжалась, а его траектория становилась все более устойчивой и стабильной.

Очень много будет зависеть и от развития своего внутреннего рынка, и от максимальной мобилизации глубинных внутренних резервов, и от эффективности использования внешних займов и денег, полученных от приватизации государственной собственности, и от инвестиционного имиджа страны, а следовательно, — и объемов поступающих инвестиций, и от налоговой политики. Вполне закономерен вопрос: насколько активной или пассивной должна быть при этом роль государства? Как видится его участие в этих процессах?

Думается, что эпоха пьяня-
щего и кружащего голову рыночного романтизма начала 90-х годов прошлого столетия канула в Лету. Тезис о том, что чем меньше государства будет в экономике, тем лучше — хорош, но далеко не универсален. Попытка государства самоустраниться от этих процессов не будет соответствовать стратегическим целям — построения независимого Украинского государства европейского типа с социально ориентированной рыночной экономикой.

Поэтому должна быть найдена формула оптимального участия государства во всех процессах рыночной трансформации. Причем участия не ради участия, а с целью регулирования с позиций долгосрочной экономической перспективы. Последние трагические события, происшедшие в мире, еще раз подталкивают к развитию именно этих тенденций.

Возвратимся к ситуации в Украине. К примеру, парадоксальная ситуация сложилась на рынке зерна. В этом году валовой урожай зерновых достиг практически 38 млн. тонн, что более чем на 50% превышает прошлогодний. Нужно снять шляпу перед тружениками села и руководством Минагрополитики. Казалось, вполне естественным следствием этого должно быть или резкое снижение цен на хлебобулочные изделия, или существенное увеличение вполне заслуженных и, главное, честно заработанных доходов работников сельскохозяйственной нивы. Но ни того ни другого пока не происходит, что заставило Президента страны принять волевое решение и дать поручение правительству принять меры, направленные на снижение розничных цен на хлеб. А хлеборобы стоят перед фактом получения за свой гигантский урожай таких же денег, как и за мизерный прошлогодний.

Но ведь чудес на свете не бывает. В природе, как и в экономике, из ничего ничто просто так не возникает и ничего просто так не исчезает. Происходит переход из одного качества в другое. Так и в этом случае — многомиллиардные суммы, которые недополучили труженики полей, могут осесть в карманах посреднических коммерческих структур. В случае если это произойдет, никакая мотивация не заставит работников села бороться за высокий урожай в следующем году. Будет подорвано самое главное — вера людей в возможность достойного вознаграждения за свой труд. В этой связи вспоминается пословица советских времен: неурожай в стране — это стихийное бедствие, и урожай — тоже стихийное бедствие.

Не думаю, что государство должно быть сторонним наблюдателем такого беспрецедентного ограбления села. Государственные регуляторы просто обязаны сработать для того, чтобы избежать перекосов на рынке зерна, которые формируются исключительно рыночной стихией.

Институциональная среда в
макросистемах зрелой рыночной экономики формировалась около пятисот лет, на протяжении которых формировался набор правил, институтов и норм поведения субъектов экономики. Как следствие, к началу ХХІ столетия в зрелых макросистемах сложилась институциональная база, способная поддерживать и стимулировать развитие взаимодействия элементов системы и отношений собственности.

В системе, пребывающей в процессе реформирования, процесс институциональных преобразований предусматривает создание рыночных институтов на всех уровнях экономики. Наиболее серьезную роль играют они на макроуровне, так как определяют характер внутреннего национального рынка и системы в целом.

Институциональные и структурные преобразования, происходящие в развитой макросистеме и макросистеме реформирующейся, отличаются по масштабам и системности. К примеру, приватизацию в Великобритании нельзя назвать масштабным и системоизменяющим преобразованием, хотя она и проводилась на национальном уровне. Приватизация в Украине (как и в иных постсоветских государствах), наоборот, является масштабным и системоизменяющим преобразованием, влияющим на экономические и социальные отношения в макросистеме. В связи с этим особое значение приобретает экономическая политика, проводимая государством.

К началу 90-х годов единственным субъектом собственности в Украине являлось государство. В законодательстве было закреплено, что при реализации права собственности государство неотделимо от государственных органов и наоборот, а предприятия, благодаря оперативному управлению государственной собственностью, участвуют в правовых отношениях с высшими инстанциями и в связи с этим сами становятся государственными хозяйственными органами. Что касается цели использования имущества, то она определялась государством, то есть, государство само руководило и само осуществляло производство, для чего, собственно, и создавало предприятия. Таким образом, имело место объединение управления и производства в единое целое или монопольное положение государственной собственности в экономике.

С началом переходного этапа в Украине, как и во многих других постсоветских странах, государство провозгласили антиподом рынка. Централизованное регулирование было квалифицировано как «тотальное вмешательство», а приватизация государственного имущества стала главным приоритетом преобразований на макроуровне. Вопреки теории и практике управления, существующим в странах с развитой экономикой, несмотря на собственный и иностранный опыт, государственная собственность была признана «ничейной». Главным показателем деятельности институтов, осуществлявших регулирование и управление соответствующим имуществом, стали темпы приватизации, которая практически исключала возможность его рационального использования.

Научное обоснование этой политики было найдено в теории радикального неолиберализма, которая уже использовалась как идеологическое прикрытие неоколониальной политики в слаборазвитых странах.

Согласно одной из вульгарных версий этой теории — «шоковой терапии», от которой уже отмежевались известные классики неолиберального направления современной экономической мысли, в том числе лауреаты Нобелевской премии, частная собственность была объявлена априори и безусловно эффективной, а государственная — наоборот. И вопреки законам экономики относительно обратно пропорциональной зависимости между себестоимостью продукции и размерами производства, был избран курс на развитие малого и среднего бизнеса за счет «разгосударствления» и «разукрупнения». Как следствие применения этой практики, государство отстранилось от управления собственным имуществом на все десять приватизационных лет и, стараясь вырастить или найти эффективного собственника, «проедало» средства, полученные от продажи государственного имущества.

Хаос, возникший в экономике страны вследствие вакуума ответственности из-за существенных просчетов в ходе реорганизации системы управления, привел к резкому снижению эффективности как экономики в целом, так и основной части предприятий (независимо от форм собственности). На микроуровне, несмотря на снижение затрат на социальную сферу и на заработную плату, большинство предприятий стали убыточными, производственные мощности задействуются не в полной мере, наблюдается падение показателей производительности труда, конкурентоспособности на мировом рынке.

Теория «невидимой руки»
А. Смита, согласно которой рынок направляет экономику к эффективности, не сработала, и это вполне понятно, ибо идеального рынка в природе не существует. Даже в странах со стабильными рыночными отношениями рынок неоднократно демонстрировал, что он не является идеальным механизмом регулирования экономической деятельности, — он не способен противостоять монополистическим тенденциям, ущемляющим свободную конкуренцию. Рынок не заинтересован в производстве общественных благ, непривлекательных для частного производителя товаров и услуг.

Рыночный механизм не в состоянии предотвратить загрязнение окружающей среды, он не способен обеспечивать контроль за производством экологически чистых товаров. Рынок не обеспечивает социальные гарантии, не в силах нейтрализовать чрезмерную дифференциацию в распределении ресурсов и доходов. Зачастую он порождает неполную и несовершенную информацию, что подрывает способность к принятию оптимальных решений субъектами рыночных отношений.

Таким образом, есть целый комплекс вопросов, которые не могут быть решены исключительно рыночными инструментами. И здесь необходимо вмешательство государства, которое должно:

— создавать правовое поле для свободного развития субъектов хозяйствования и контролировать соблюдение ими норм законов;

— обеспечивать условия для здоровой конкуренции и регулировать цены на определенные виды товаров и услуг;

— обеспечивать поступление на рынок необходимого набора товаров и услуг путем заполнения экономических ниш в производствах, которые в силу своей неприбыльности непривлекательны для частного сектора;

— вводить нормативы и ограничения для субъектов предпринимательской деятельности в целях охраны окружающей среды;

— обеспечивать занятость населения, более справедливое распределение ресурсов и доходов, а также иные социальные гарантии;

— помогать хозяйствующим субъектам адаптироваться к изменениям рыночной конъюнктуры, создавать благоприятные условия для активизации их производственной деятельности.

Государственные институты призваны быть поставщиками полной и надежной информации как общественного товара.

Таким образом, при условии регулирующего влияния государства на рынок, положительные функции последнего делают его эффективной системой, а четко выраженная государственная политика, направленная на создание самодостаточной макросистемы, обеспечивает качество преобразований. И вопреки радикальной неолиберальной доктрине с ее принципом «чем меньше государства, тем лучше», организация системы государственного регулирования и государственного предпринимательства в странах мира опровергает догму об изначальной неэффективности государства, демонстрируя необходимость усиления его роли и эффективность присутствия в экономике современного общества.

В Соединенных Штатах
Америки в государственном секторе работает около 40% всего занятого населения страны. В Украине же нередко можно услышать утверждения, будто в США нет государственного сектора экономики, поэтому их опыт можно использовать только на уровне макроэкономического регулирования основных тенденций развития народного хозяйства и (в ограниченных масштабах) в области правового регулирования предпринимательской деятельности. Этот тезис базируется на устаревшем представлении о том, что экономика представляет собой только сферу материального производства.

Сегодня в индустриально развитых странах основное количество рабочих мест в экономике возникает в сфере услуг, образования, науки, здравоохранения, а также в социальной сфере. Поэтому значение государственного сектора даже в США возрастает.

Деятельность соответствующих структур финансируется из государственного бюджета, и все они находятся в прямом административном подчинении органов государственного управления различных уровней (федерального, штата, местного).

Важное место среди элементов государственного регулирования рынка США имеет программирование экономики путем разработки и реализации как общенациональных, так и региональных программ. Широко используются система государственных заказов, фискальная политика.

Механизм регулирования рынка США считается наиболее отработанным, так как ни прямое, ни опосредствованное вмешательство государства не вызывает нежелательной деформации основ смешанной экономики.

Немаловажен для Украины и опыт государственного регулирования экономики во Франции, стране унитарного типа с большой частью государственного сектора, сформированного в результате трех этапов национализации (1936, 1945, 1982 годов). Говоря о влиянии государства на экономику, здесь можно выделить: участие в производстве, влияние на экологию, структурную политику, протекционизм, регулирование финансовой сферы, регулирование трудовых отношений. Государство проводит реструктуризацию приватизируемого предприятия и оставляет за собой значительную степень контроля над ним.

Государственные предприятия во Франции разделяются на две группы: первая — административные учреждения (как правило, их деятельность осуществляется в сфере природных монополий), которые подлежат финансово-экономическому и техническому контролю со стороны государства; вторая — акционерные компании (промышленные предприятия коммерческого сектора, крупные банки и проч.), в которых основная доля принадлежит государству, что позволяет осуществлять контроль за их деятельностью.

Пример Франции свидетельствует о высоком уровне политического влияния на роль государства в экономике.

При всем многообразии
форм и методов государственного вмешательства для всех стран с развитой экономикой характерен трехуровневый хозяйственный механизм как совокупность форм и методов регулирования хозяйственной жизни.

Уровень стихийно рыночного регулирования начал формироваться еще в XVI—XVII ст., то есть в период зарождения капиталистических отношений в Западной Европе (раньше всего в Нидерландах и Великобритании), и целиком сложился в этих странах и в США к 50—60 годам XIX столетия. Самым важным регулятором рыночных отношений выступала рыночная цена. Изменение цен происходило в зависимости от затрат производства и соотношения спроса на товар и его предложения.

Уровень корпоративного регулирования сформировался за 20—25 лет до начала Первой мировой войны. Возникшие к тому времени мощные корпорации, сосредоточивая в своих руках значительную или даже преобладающую часть производства того или иного товара, получили возможность целенаправленно влиять на цены, а также на объемы производства и сбыта соответствующих товаров. Для мелких фирм цена была внешним регулятором их производства и сбыта, на который они не могли влиять и к которому должны были приспосабливаться.

Уровень государственного (макроэкономического) регулирования возник после самого глубокого в истории капитализма кризиса 1929—1933 годов (так называемой Великой депрессии), и в особенности после Второй мировой войны. Этот кризис показал, что существовавший в то время двухуровневый хозяйственный механизм был не способен обеспечивать более или менее стабильное состояние и развитие капиталистической экономики, а следовательно, и общества в целом. Стало очевидным, что без резкого усиления экономической роли государства традиционный капитализм не имеет будущего.

Сравнив организации хозяйственного механизма в трех «центрах силы» современного капитализма (США, Западная Европа, Япония), можно констатировать, что на первом и втором уровнях различия между ними невелики. Это вполне закономерно, так как именно на этих уровнях наиболее полно проявляется сущность капитализма как социально-экономической системы, движимой мотивом увеличения прибыли и рыночной конкуренцией. Третий уровень наиболее рельефно проявляется в Западной Европе в сравнении с США и Японией. Особенно это относится к тем аспектам государственного влияния, которые касаются социальной политики государств.

Относительно моделей государственного регулирования, то в США преобладают налогово-бюджетные методы при небольших размерах государственной собственности. Для Западной Европы характерно сочетание весомой доли государственных затрат в ВВП при наличии (особенно в 50—80-х годах прошлого столетия) значительного государственного сектора, прежде всего в финансовой сфере и области инфраструктуры. В Японии, при относительно небольшой части бюджетных затрат в ВВП и незначительных размерах государственного сектора, сформировалась уникальная система взаимодействия государственных органов и крупнейших корпораций, способствующая реализации стратегических целей в экономике.

В современном мире бурно протекают процессы интернационализации и глобализации хозяйственной жизни, поэтому внутренняя экономическая жизнь и внешнеэкономические аспекты государственного регулирования должны рассматриваться комплексно, в неразрывном единстве и с учетом того, что в Европейском союзе уже сложились формы наднационального государственного регулирования. Таким образом, можно говорить о четырехуровневом механизме регулирования в странах ЕС.

Центральный пункт дис-
куссий в странах со смешанной экономикой — это вопрос о том, каков же оптимальный объем государственного сектора. Приверженцы идеи его сокращения скептически оценивают способность правительств решать социальные и экономические проблемы из-за ряда их неудач. Они требуют ограничения количества государственных чиновников, поскольку, по их мнению, раздутый госаппарат подрывает экономические и политические свободы. Другие, как гарвардский экономист Д. К. Гелбрейт, считают государственный сектор относительно небольшим, а Дж. Стиглиц констатирует, что масштабы деятельности правительства сегодня значительно больше, чем полстолетия назад.

Также дискуссионным остается вопрос относительно роли государства в производстве. К примеру, могут ли частные фирмы лучше обеспечить людей теми услугами, которые сегодня предоставляет государство? Что касается вопроса о государственном контроле над производством, то он не вызывает особой полемики даже в США. По словам Дж. Стиглица «самым распространенным аргументом в пользу государственного контроля за производством товаров индивидуального потребления является то, что частные фирмы стремятся максимизировать доходы собственников, а не богатство нации».

Часто можно услышать, как государственный сектор обвиняют в неэффективности. Это и справедливо, и нет. Дело в том, что государственная собственность часто сосредоточена в тех секторах экономики, которые по разным причинам являются малорентабельными и даже убыточными, непривлекательными для частного капитала, что в значительной мере объясняет причину того, что государственные предприятия зачастую менее эффективны, чем частные.

Естественно, что, решая проблему эффективности государственного предпринимательства, в странах с развитой рыночной экономикой накопили значительный опыт. Общей тенденцией стало усиление предпринимательской деятельности государства не в «чистых» формах, то есть основанных на исключительно государственной собственности, а в смешанных, корпоративных. То есть имеет место интеграционная форма государственного регулирования путем владения госдолей в предприятиях со смешанной формой собственности.

Корпоративное участие государства в предпринимательстве, объединяя государственную и частную собственность, предоставляет возможность нивелировать минусы каждой из них и усилить их преимущества. Государственный капитал, интегрируясь с частным, приобретает большую гибкость и мобильность. В то же время частный капитал становится менее рискованным, более стабильным и прогнозируемым. Сегодня несколько крупнейших компаний мира являются предприятиями со смешанной формой собственности.

Таким образом, не делая общих выводов, можно констатировать: динамика накопления капитала не ослабляется автоматически как следствие присутствия государства в собственности предприятия. Тем не менее, как свидетельствует опыт стран с переходной экономикой, не столько форма собственности, сколько характер управления предприятиями и наличие конкурентной среды определяют уровень их экономической эффективности и темпы роста производства.

Интересным в этой связи видится опыт Китая, четко свидетельствующий о том, что конкуренция более важна для успешного экономического развития, чем изменение форм собственности. В 1992 году там был избран курс на создание смешанной формы собственности, при которой общественная собственность и дальше будет играть доминирующую роль. При этом единственным реальным выходом для нерентабельных производств считается акционирование государственной собственности, привлечение иностранного капитала, слияние с успешными государственными предприятиями.

Китай расширил сферу конкуренции без приватизации государственных предприятий путем создания новых частных предприятий, при условии постепенной или одномоментной либерализации и мягкого демонтажа директивного регулирования с сохранением в руках государства основных финансовых рычагов.

При оценке проблемы госу-
дарственного вмешательства в экономику Украины необходимо принимать во внимание проблемы институционализации частной собственности и быть осторожными, возлагая на нее бремя переходного периода. Формальная передача прав собственности — это только начало реформ. Институт частной собственности обеспечивает возможность относительной свободы для принятия экономических решений хозяйственными субъектами, определяет их обязанности и ответственность, стимулирует снижение затрат и более рациональное использование ресурсов. Но попытка создать его путем перераспределения собственности еще нигде не привела к желаемому результату, так как институт частной собственности формируется эволюционным путем через развитие конкурентной среды.

По данным Госкомстата, за период с 1992-го по сентябрь 2001 года государственную форму собственности в Украине сменили 21672 объекта, коммунальную — 55049 объектов. По результатам деятельности за первый квартал 2001 года убыточно работало 66% реформированных предприятий. Объем промышленной продукции, произведенной в 2000 году на украинских государственных предприятиях, составил 23,8%, на предприятиях коммунальной собственности — 0,5, на частных предприятиях — 0,3, на предприятиях коллективной формы собственности (собственность хозяйственных обществ, кооперативов и тому подобных) — 75,0, на предприятиях, основанных на собственности международных организаций, — 0,4%.

На сегодняшний день в Украине насчитывается около 4100 государственных предприятий. Государство является собственником пакетов акций в 2263 субъектах хозяйствования, к которым относятся 2036 открытых акционерных обществ, 34 государственные акционерные и холдинговые компании и 193 закрытых акционерных общества, общества с ограниченной ответственностью и иные субъекты предпринимательской деятельности.

Ввиду отсутствия благоприятного инвестиционного климата, эффективных платежеспособных структур, плохого состояния объектов возникают сложности с приватизацией крупных государственных предприятий. В то же время следует признать, что значительная часть предприятий уже приватизирована, однако частная собственность пока не стала стабильным и весомым социально-экономическим явлением в экономике страны и не может играть значительную роль в глобальных экономических процессах, обеспечивать решение неотложных социальных проблем. Это означает, что государственные предприятия и предприятия со смешанной формой собственности еще длительное время будут иметь немалый удельный вес в общем объеме предприятий, а государство вынуждено будет нести на себе бремя предпринимательства и решать вопросы повышения эффективности управления своей собственностью.

В этом контексте обратим внимание на некоторую неопределенность в концептуальных представлениях о том, какие предприятия в Украине следует относить к государственному сектору. Дело в том, что в странах со смешанной экономикой переплетения государственного и частного капиталов иногда приобретают такие формы, что принадлежность к государственному или частному сектору определяется по степени влияния государства на их деятельность. Но существует общая тенденция: считать предприятия государственными в том случае, когда они целиком принадлежат государству или когда государство является собственником контрольного или блокирующего пакета акций. В украинском же законодательстве нет точного определения, при наличии какой государственной доли в предприятии последнее может считаться государственным. Хотя интернационализация предпринимательства и интеграционные процессы требуют увязки нашей практики с общепринятыми в мире подходами.

В заключение хочется сде-
лать некоторые выводы.

Во-первых. Думается, нам следует отказаться от пагубного представления о государстве как о надстройке над экономикой самостоятельных субъектов, избегать стереотипных для стран постсоветского пространства ошибок, когда упускаются из виду конечные цели, слишком многое отдается на откуп внешним экспертам, смешиваются много разных управленческих стилей, слишком масштабные действия начинаются одновременно по многим направлениям при отсутствии хорошо подготовленных кадров.

Во-вторых. В сфере государственного регулирования, на мой взгляд, приоритетными направлениями должны стать макроэкономическое планирование и долгосрочные программы модернизации национальной экономики, ориентированные на создание благоприятных условий для роста производства, обеспечения общественных потребностей и социальных гарантий. В сфере государственного предпринимательства государство должно стать конкурентоспособным собственником, выполняющим предпринимательские функции в рамках отдельных предприятий.

В-третьих. Если до недавних пор политика государства в вопросах управления государственным сектором экономики была направлена на приватизацию и характеризовалась отсутствием стратегии развития государственного сектора экономики, то сейчас она должна быть переориентирована на обеспечение условий для его эффективного функционирования с учетом направления развития отдельных областей, регионов, предприятий, важности того или иного объекта для экономики страны. Необходим взвешенный дифференцированный подход в вопросах инвестирования и реинвестирования, банкротства и санации, налогового давления и дивидендной политики.

В-четвертых. В сфере управления государственными корпоративными правами необходимо создать разветвленную и скоординированную институциональную систему и применять дифференцированный подход к осуществлению государством функций собственника в зависимости от статуса государственного пакета акций. Сердцевину сектора предприятий со смешанной формой собственности должны составить предприятия, в которых государство имеет контрольный пакет. Численность же предприятий, в которых государство обладает блокирующим пакетом акций, будет сокращаться (в первую очередь это касается пищевой и легкой промышленности, а также сельского хозяйства и машиностроения) при условии успешного формирования конкурентной среды. Также следует предусмотреть механизмы получения контроля за деятельностью предприятий.

В-пятых. Формирование политики дальнейшей приватизации крупных стратегических предприятий должно происходить с учетом спроса и предложения, а также ситуативных условий ускорения глобализации, когда остро стоит вопрос о необходимости размежевания понятий экономической интеграции и экономической интервенции, прогнозирования последствий принятых решений. Основой рынка являются эффективные предприятия, товары или ценные бумаги которых в достаточном количестве пользуются спросом платежеспособных субъектов. Любой товар, выпущенный на рынок при отсутствии спроса, обесценивается или вообще не имеет рыночной цены.

В-шестых. Наверное, все-таки главной целью большой приватизации следует признать улучшение индустриального состояния государства, а оценивать её следует не по количественным показателям приватизационного «вала», а по показателям работы приватизированных предприятий и предприятий с государственной долей. В этом контексте государственное регулирование и государственное предпринимательство должны соответствовать концептуальным представлениям о национальной безопасности, общественной морали, духовных и культурных ценностях общества.

В-седьмых. Ключевое значение имеет координация деятельности всех властных структур государства, направленная на достижение единых четко сформулированных целей.

В-восьмых. Пирамида целей государственного регулирования экономики зависит от того, эволюционным или революционным путем осуществляются изменения в той или иной стране. В данный исторический момент государственный сектор Украины нуждается как в новых методах государственного регулирования, так и в новых подходах к оценке эффективности государственного предпринимательства как элемента регулирования, характеризующего деятельность государства с точки зрения социально-экономической эффективности функционирования макросистемы в целом. Важная роль государственного регулирования ни в коем случае не умаляет значения рыночной самоорганизации и саморегулирования. Но полный демонтаж системы государственного регулирования экономики и дискредитация институтов государственной власти являются не менее опасным процессом, чем полное уничтожение института частной собственности в советские времена.