Решить земельный вопрос, не дожидаясь большевиков

В Польше 2 млн частных хозяйств, которые занимают 90% всех сельскохозяйственных угодий и на которые приходится примерно такой же процент от общего объема сельскохозяйственного производства. Фермы площадью более 15 га составляют всего 9% от общего количества хозяйств. То есть особенность Польши - огромное количество совсем мелких фермеров с небольшими участками земли. Это очень заметно, когда едешь через Польшу, - обилие разделенных межами небольших фермерских наделов.

В Чехии картина другая: обширные поля и сады, нет дробления на мелкие участки. Там сельскохозяйственные земли тоже перешли в частную собственность, но, в отличие от Польши, в ходе реформы было создано 809 сельскохозяйственных кооперативов со средней площадью 1394 га и удельным весом в землепользовании 32,2%. Доминирующими, впрочем, стали аграрные сообщества со средним землепользованием в 618 га и удельным весом 43,3%.

Наконец, белорусский вариант. Земля не перешла в частную собственность, фермеров в стране ничтожно мало, сохранены колхозы и совхозы, которые только поменяли название на сельскохозяйственные производственные кооперативы (СПК). Сохранена также плановая и административно-командная система: местные исполкомы указывают хозяйствам, что сеять, кому и по какой цене продавать урожай, они же поставляют горючее и удобрения по специальным ценам. Результат - очень большая убыточность белорусского АПК (67% агропредприятий убыточны), значительный уровень бюджетных дотаций, высокие цены на продукты.

В Польше и Чехии аграрии также получают дотации из бюджета, но там причина другая - своеобразная аграрная политика Евросоюза. Украина же находится в уникальном положении: ее плодородные земли позволяют вести очень прибыльное сельское хозяйство без всяких дотаций. Но дальнейшему развитию аграрного сектора препятствует неурегулированность вопроса о собственности на землю.

Поколение "без земли"

17 лет назад в Украине был введен мораторий на продажу земель сельхозназначения. По идее мораторий должен был дать время для того, чтобы общество и политики разобрались в вопросе, пришли к какому-то общему знаменателю: что можно, а что нельзя делать с землей. Не получилось. Вопрос свободного рынка сельскохозяйственных земель продолжает раскалывать украинское общество. Одни выступают за полное открытие рынка земли, так как это поможет снизить себестоимость аграрного производства. Их оппоненты заявляют, что все лучшие земельные паи скупят за бесценок крупные агрохолдинги, работающие на экспорт и прячущие прибыль в офшорах. В результате агрохолдинги, заполучив землю в собственность, будут диктовать свои условия всей стране.

По данным Госгеокадастра, почти 71% территории Украины - 42,7 млн га - составляют земли сельскохозяйственного назначения. Из них 32,5 млн га - пашня. Почти все эти земли, собственно, и подпадают под мораторий. При этом 27 млн га распределены между семью миллионами пайщиков, еще более 10 млн га находятся в государственной и коммунальной собственности. Агрохолдинги уже арендуют у владельцев большую часть паев - 16,8 млн га. Причем в распоряжении агрохолдингов оказалось порядка 6 млн га, а вообще земельные паи арендуют около 45 тыс. агропредприятий.

На фоне действующего моратория сформировался неофициальный рынок земель сельхозназначения. Обходные способы получить землю хорошо известны: договоры аренды на длительный срок, передача бессрочного права пользования участком, дарение, обмен неравноценными паями с доплатой.

При этом в Украине мало кто выступает вообще против купли-продажи земли. Возражения другого плана: землю скупят китайцы и вывезут из страны ее чернозем (это не бред, в Эфиопии китайцы так и сделали на арендованных землях); землю просто скупят иностранцы и угробят украинский агропром, чтобы не иметь конкурента; землю скупят алчные олигархи, поднимут цены на продовольствие и заставят украинцев работать за еду; из-за спекуляции землей она станет недоступна мелким фермерам и т.д.

"За" и "против" открытого рынка земли

Когда глубоко погружаешься в вопрос собственности на землю в Украине, то в какой-то момент начинаешь понимать: ты и не за "белых", и не за "красных". Потому что свои весомые доводы приводят как сторонники полностью открытого рынка земли, так и приверженцы ограничительной модели землепользования.

Сторонники открытого рынка указывают на то, что любые попытки его ограничить лишь поддерживают существование "серых" схем. "У нас есть огромный серый рынок земли. Это очень выгодно для чиновников, поэтому они всегда найдут аргументы, почему не стоит снимать мораторий, - считает инвестиционный банкир Сергей Фурса. - Серый рынок земли со снятием моратория точно станет меньше. Потому что сейчас у владельца нет выбора. Когда будет выбор между белым и серым, половина серого рынка сразу уйдет, а со временем он может исчезнуть полностью".

Той же точки зрения придерживается юридический директор агрохолдинга "Астарта" Лилия Тимакина. "Сегодня у нас серый рынок - это покупка корпоративных прав и емфитемзис, или наследование. Недостатки для владельца? Ни один собственник, покупающий не по легальной схеме, не даст рыночной стоимости этой земли, - поясняет Тимакина. - Если мне завещают земельный участок, я все равно внесу себе какой-то процент, который не выплачу владельцу, потому что я не стану титульным владельцем. Это невыгодно как для приобретателя, так и для продавца. И это еще надо найти человека, который приобретет земельный участок с такими рисками".

Да и сам по себе мораторий на куплю-продажу земли - это ограничительная мера, которая нарушает конституционные права собственников земли на распоряжение объектом собственности, сдерживает развитие экономики и порождает рейдерские захваты аграрных предприятий. Покупатель земли не платит рыночную цену за землю, поскольку не может получить титул на право собственности. А значит, сохраняются риски досрочного расторжения договора, рейдерского захвата и т.д.

Кроме того, покупатели по серым схемам в дальнейшем не могут привлечь деньги под залог земли (земля не может стать объектом ипотеки); также земля в аренде не является реально оцениваемым активом предприятия-арендатора (приобретателя).

Понятно, что более всех прочих в "освобождении" рынка земли заинтересованы крупные агрохолдинги, планирующие свою деятельность на много лет вперед. Та же Лилия Тимакина говорит: "Давая деньги арендодателю на 5–7 лет, выплачивая нормативно-правовую оценку земельного участка, мы не получаем права собственности. Этот земельный участок и деньги выпадают из оборота. Например, земля не может быть предметом залога в банке, мы не можем применять те технологии, которые предусматривают стабильное использование земельного участка".

Основной аргумент сторонников сохранения моратория - неготовность украинцев к открытому рынку земли. Так, директор Института социально-экономической трансформации Илья Несходовский считает, что отмена моратория на продажу земли и запуск этого рынка спровоцируют в Украине хаос. "Это как автомобиль, у которого нет колес, сломана коробка передач, он не работает, а мы говорим: "Запускайте!". Если мы запустим сейчас рынок земли, мы получим хаос, - считает он. - Украинские владельцы земельных участков - слабообразованные люди, которые не разбираются в юридических вопросах. Государство должно обеспечить их обучение, мы должны защитить их, но мы получим ситуацию, когда бабушка в селе получит мешок картошки за земельный пай".

С ним согласен глава "Центра развития земельных отношений в Украине" Леонид Корейба: "Вопрос не ко времени. На практике люди не осознают, они не понимают ни рынка, ни стоимости пая".

По мнению Корейбы, рынок земли в Украине уже существует, поскольку желающих продать пай не так много. "На сегодняшний день семья в среднем с одного пая имеет от 2–3 тыс. до 15 тыс. грн в год. За два пая - это может быть до 30 тыс. Многие арендаторы могут платить на 5–7 лет вперед, - говорит он. - Почему лучше сдавать в аренду, а не продавать? Арендная плата растет, и каждый год она вырастает минимум на 20–30%. Также сейчас есть ошибки в кадастровых реестрах. Если открыть кадастровую карту, то половина участков даже не нанесена. Нормативно-денежная оценка - от 17 тыс. до 170 тыс. грн. Люди не понимают, сколько стоит их пай. Надо доносить это до людей, а этого никто не делает".

К тому же, по его словам, украинцы "подписывают все подряд, они не читают договоры". "Поэтому будет очень много манипуляций с людьми. Поэтому надо им объяснить, сколько эта земля будет стоить", - резюмировал Корейба.

Этот спор, как показали последние 17 лет, может длиться вечно. Поэтому, возможно, лучшим для Украины оказался бы какой-то средний путь - не делать рынок земли полностью свободным, но и не накладывать на него жесткие ограничения.

В законодательстве многих стран есть такое юридическое понятие применительно к земле: "пожизненное владение с правом наследования". То есть владелец земельного пая имеет право его застраивать, или обрабатывать самому, или сдавать в аренду на короткий либо долгий срок, но не может просто продать.

Отсюда следует построение земельного рынка, как во многих странах Европы, - через возможность долгосрочной аренды (от 49 до 99 лет). Сторонником такого подхода был, например, соавтор Акта провозглашения независимости Украины Левко Лукьяненко. По его мнению, тот, кто взял землю в аренду на длительный срок, скажем, на 99 лет, будет о ней заботиться не менее достойно, чем собственник.

"При аренде на пять лет - да, землю можно истощить. Но если речь идет о долгосрочной аренде сроком более 50 лет, другое дело. В таком случае человек заинтересован в хорошем уходе за этой землей, - говорил он в интервью несколько лет назад. - Во многих государствах она теоретически является собственностью государства, однако ее на 99 лет передают в аренду. 100 лет - это уже век, век - вечность. А 99 лет - это не навечно".

Возможно, начать стоит с того, чтобы открывать рынок земли сначала в объединенных территориальных громадах. Эту идею озвучил член политсовета Аграрной партии Украины Александр Луцкий: "Мы общаемся с людьми и видим, что результат - 70% и более против открытия рынка земли. Почему? Тотальное недоверие к власти. Все, что не сделаешь, все украдут! Как только приходит кто-то к власти, он сразу говорит снимать мораторий, как только он в оппозиции, он сразу выступает против снятия. Поэтому территориальные громады сейчас надо развивать. Все эти вопросы надо передавать территориальным громадам. Они ближе к людям, люди видят, люди их знают в лицо, откуда они, что они делали".

Как попрощаться с мораторием: сценарии

Сегодня есть несколько возможных сценариев перехода от моратория к свободной продаже сельскохозяйственных земель.

1. После президентских и парламентских выборов Верховная Рада принимает закон "Об особенностях оборота земель сельскохозяйственного назначения", и действие моратория прекращается с момента вступления закона в силу. Закон необходим, чтобы предотвратить так называемую хищническую эксплуатацию земель. (Впрочем, он все равно потребуется, даже при сохранении моратория.)

Понятно, что в этом сценарии на первых порах рынок земли будет довольно ограниченным. Одним из основных ограничений, скорее всего, станет запрет приобретения сельхозземель в собственность иностранцам (физическим и юридическим лицам), также может существовать запрет на отчуждение земельных участков в течение определенного срока после получения права собственности.

2. Конституционный Суд Украины признает противоречащими Конституции Украины ограничения, установленные п. 15 Переходных положений Земельного кодекса Украины. Если будет принято такое решение, мораторий прекратит свое действие, а рынок земли будет регулироваться общими положениями гражданского и земельного законодательства (сейчас это касается всех участков, которые не подпадают под действие моратория). Правда, тогда следует ожидать оперативного принятия парламентом закона, которым попытаются существенно ограничить рыночные отношения в сфере использования сельхозземель.

3. Отмена моратория естественным путем, то есть через судебную практику. В этом случае конкретные люди могут добиваться в украинских судах легализации конкретных сделок с земельными участками. Основание: в мае нынешнего года Европейский суд по правам человека обязал Украину принять сбалансированный закон о продаже сельскохозяйственной земли, приняв соответствующее решение в ответ на иск Софии Зеленчук из Ивано-Франковска и Виктора Цицюра из Тернополя.

4. Правительственный сценарий: сперва - распродажа государственной земли, далее - открытие рынка для частных лиц. При этом общая площадь проданных государственных земель не должна превышать 1 млн га. Земля будет продаваться через специальные государственные онлайн-аукционы; юридические лица и иностранные граждане не смогут покупать землю; для частных лиц - ограничение на продажу не более 200 га на человека. При повторной продаже участка - высокие пошлины, задача которых снизить риск спекуляции землей. Такая схема, по мнению разработчиков документа, даст государству от нового рынка дополнительные 7–8 млрд долл.

5. Президентский сценарий: сначала принимается закон "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (законопроект №5535). Далее следует отмена запрета на продажу земли коммунальным хозяйствам, органам местного самоуправления и Госгеокадастру. Покупать участки на этом этапе смогут только физические лица и не более 500 га в руки. Далее, через некоторое время разрешается продажа земли пайщикам. Наконец еще некоторое время спустя будет разрешено покупать землю бизнесу и иностранцам.

Позиция правительства

Еще этим летом в одном из интервью достаточно четко изложил первый заместитель министра аграрной политики и продовольствия Украины Максим Мартынюк. По его словам, рынок земли должен стать фактором экономического роста и поддержки развития сельских территорий. При этом рынок земли без всяких ограничений - это недопустимый сценарий. Он приведет к неконтролируемым и по большей части негативным последствиям для села, гласит консолидированная позиция Кабмина.

По словам Мартынюка, правительство предпочитает такую модель рынка, в рамках которой владеть землей, покупать или продавать ее могут те, кто на ней непосредственно хочет работать. Сельскохозяйственная земля не должна стать способом сокрытия капитала, накопления сбережений. Также рынок земли не должен сформировать слой рантье, которые ничего не делают, а живут благодаря сдаче этой земли в аренду. Все должно получиться ровно наоборот: открытый рынок земли должен усилить мелких производителей, для которых эта земля (100–200 га) могла бы стать залогом в банке.

Также и правительство, и Минагрополитики выступают против продажи земли иностранцам и вообще крупным компаниям. Задача - сфокусироваться на поддержке мелких и средних игроков рынка земли.

"Если говорить о продаже гражданам, она также не будет бесконтрольной. Максимальный объем в одни руки можно обсуждать: это может быть и 100 га, и 300 га. Сейчас рабочий вариант, на котором мы остановились, - 200 га, - говорит Максим Мартынюк. - Также мы выступаем за дискриминационный налог на перепродажу, чтобы предотвратить спекуляции землей. То есть если ты купил участок и за год продал, то заплати, пожалуйста, 50% от суммы продажи".

При этом начинать запуск рынка следует с принятия Верховной Радой закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения", а также с определения правил игры на земельном рынке. Главное, чтобы это все не заняло еще 17 лет.