Реформирование статистики: когда меньше не лучше

Объявленное в конце прошлого года начало реформирования государственной статистики Украины, по сути, сводится к четырем разновекторным и разнокалиберным аспектам.

Это сокращение на 20% ее штатов, отмена по "лихой" рекомендации околоправительственных общественных активистов 15 форм статотчетности, а также передача около 80 форм из Госстата в другие министерства и ведомства. И, наконец, внесение ряда изменений в законодательство о статистике.

К этому реформированию вообще можно было бы и не привлекать внимания. Но два из намечаемых нововведений в стратегическом плане серьезно осложнят завершение перехода отечественной статистики на евростатовские стандарты на нашем пути в Евросоюз и направлены на ее разрушение.

Нужно понимать, что государственная статистика осуществляет свою деятельность не ради самой себя, а призвана обеспечивать достоверной экономической и социальной информацией четыре основные группы пользователей: гражданское общество, органы власти, хозяйственные структуры (бизнес) и международные организации системы ООН. В современном обществе потребность в качественной статистической информации постоянно растет, и ощущается скорее ее недостаток, нежели избыток.

Детонатором кабминовских инициатив по реформированию статистики послужил программный президентский указ от 12 января 2015 г. №5 "Стратегия устойчивого развития - Украина-2020".

В нем приводился впечатляющий перечень из 62 наименований реформ и программ, среди которых 20-й по списку значится и реформа статистики. Также среди индикаторов (показателей) выхода на рубежи 2020 г. в документе приводятся три показателя, связанных с экономическим ростом и статистикой и заслуживающих отдельного внимания.

В указе предусматривалось, что конкретные меры по его реализации возлагаются на Кабинет министров. Правительство, в свою очередь, поручило реформирование статистики Министерству экономразвития и торговли, под усиленной опекой которого в последние годы находится наш Госстат. Из формулировок в президентском указе в отношении статистики, скорее всего, у многих складывалось впечатление, что за годы независимости украинская статистика почти не реформировалась, оставаясь чуть ли не на рельсах советских времен. И первые поистине эпохальные шаги в этом направлении делаются только сейчас с сокращением численности ее штатов и передачей в другие министерства и ведомства многих форм отчетности.

Но это далеко не так. Еще в мае 1992 г. по инициативе тогдашнего Минстата был издан президентский указ о переходе нашей государственной статистики на международные (что подразумевало и евростатовские) стандарты и методологию. За эти годы была, в частности, внедрена Система национальных счетов (с ВВП как ключевым показателем), что было практически невозможно осуществить без кардинальной перестройки всей экономической статистики. Создана не существовавшая ранее статистика внешней торговли. Разработан энергетический баланс Украины, который для энергетического сектора адекватен госбюджету страны. Внедрены все важнейшие международные классификации. Проводятся базирующиеся на международных стандартах обследования условий жизни домохозяйств и экономической активности населения и т.д. Достаточно сравнить статистические ежегодники Украины 1990-го и последних лет, чтобы увидеть произошедшие изменения. Очень большую помощь нашей статистике оказывали и оказывают эксперты ООН, МВФ, МОТ, Еврокомиссии, Евростата. Конечно, в чем-то этот переход осуществлялся лучше, в чем-то не очень успешно. Да и международная статистика все эти годы не стояла на месте, а развивалась и совершенствовалась.

Начальные импульсы реформирования отечественной статистики Министерством экономразвития относятся к августу прошлого года, когда малоизвестная неправительственная (но, судя по всему, небесприбыльная) организация EasyBusiness in UA, тесно сотрудничающая с этим министерством, опубликовала перечень ста с лишним статистических форм, подлежащих отмене, сокращению и переадресовке из Госстата в другие министерства и ведомства. И ее категоричные и безапелляционные рекомендации вызвали негативную реакцию украинских экспертов-статистиков, включая тех, кто ранее работал в международных организациях системы ООН и Госкомстате/Госстате. Но, к сожалению, они были с одобрением восприняты руководством МЭРТ. Хотя из примечательных пунктов послужного списка EasyBusiness in UA на ее сайте можно выделить разве что сообщение о создании этой организации в 2014 г. по инициативе А.Яценюка, тогдашнего главы Минэкономразвития и торговли П.Шеремета и замглавы АП Д.Шимкива. А также то, что за прошедший с тех пор период структура уже выработала порядка 200 предложений ("инициатив") почти по 70 направлениям экономической деятельности (их она, видимо, готова давать с одинаковой легкостью. - А.Р.), среди которых оказалась и статистика.

В число 13 форм статотчетности, даже не просто рекомендованных, а подлежащих отмене (!), включен годовой "Отчет о работе электростанции" с комментарием: "Кому нужны эти данные?" и квартальные и годовые "Отчет о продаже и запасах товаров в торговой сети" с заключением: "Возникает вопрос о полезности данной информации". Что касается электростанций, то такие данные предоставляют и атомные электростанции стоимостью в миллиарды долларов, в частности, Запорожская АЭС. И даже когда у них один из блоков останавливается на ремонт, то об этом сообщают по каналам телевидения. Упомянутый отчет содержит информацию о мощности электростанций и выработке ими электроэнергии. И без них не может быть и речи о составлении энергетических балансов страны. Помимо использования для внутренних нужд, они направляются Госстатом в Международное энергетическое агентство и Статистический департамент ООН для издания "Energy Statistics Yearbook" и "Energy Balances and Electricity Profiles".

В отношении же входящих в число ликвидируемых отчетов по торговле стоит отметить, что они дают развернутую информацию о структуре розничного товарооборота по 42 группам продовольственных и 41 группе непродовольственных товаров с разбивкой на товары отечественного производства и импорт (а это 1019 млрд грн в 2015 г.). И содержат данные, необходимые для расчетов ВВП и весовой структуры индекса потребительских цен.

76 форм статотчетности, согласно предложениям EasyBusiness in UA, подлежат (!) передаче из Госстата на администрирование в девять других министерств и ведомств, в частности, в Минэнергоугольпром - 9, в Минобразования и науки - 12, в Мининфраструктуры - 14. Больше всего "посчастливилось" МинАПК, куда должно быть передано 28 форм, характеризующих деятельность сельхозпредприятий, на которые в Украине приходится примерно половина производства сельхозпродукции (еще половина - на хозяйства населения, продукция которых рассчитывается в Госстате выборочным методом). Понятно, что при реализации такого подхода многократно усложнится определение сводных показателей по отрасли, особенно по регионам страны. Да и вся сельхозстатистика окажется искусственно расчлененной. Причем во всех вышеназванных министерствах, включая МинАПК, в отличие от Госстата, нет территориальных органов, которые могли бы собирать и обрабатывать статистическую информацию.

Все же не стоит считать, что в предложениях EasyBusiness in UA нет совершенно ничего заслуживающего внимания. Но основной массив рекомендаций связан с передачей разработки статотчетности из Госстата в другие министерства и ведомства и отменой части форм, не затрагивая при этом сущностной деятельности Госстата. Они контрпродуктивны и носят поверхностный характер. И именно это вызывает резко отрицательное восприятие.

По сути, Украину подталкивают к переходу на американскую модель статистики. США - единственная страна, где отсутствует центральный статистический орган. И в этом легко убедиться, открыв на сайте Госстата в разделе "Полезная информация" подраздел "Национальные статистические органы", базирующийся на сведениях Статистического департамента ООН. В США государственная статистика рассредоточена, как видно из этой информации, по семи министерствам и другим государственным органам. Так, статистику сельского хозяйства разрабатывает профильное Министерство сельского хозяйства, издающее ежегодники "Agricultural Statistics". Министерство труда издает ежегодники по занятости и зарплате "Employment and Earnings", статистика добывающей промышленности сосредоточена в Горном бюро, издающем "Minerals Yearbook", и т.д. А вот проводимые раз в пять лет экономические переписи, включая переписи сельского хозяйства и добывающей промышленности, проводит Министерство торговли. Такое отличие от практики всех других стран объясняется историческими условиями и сложившимися за многие десятилетия традициями. И США в этом году выпустит уже 135-й по счету (!) тысячестраничный ежегодник "Statistical Abstract of the United States".

Но США, в отличие от Украины, не ставит своей целью вступление в Евросоюз. А там статистикой занимается находящийся в Люксембурге Евростат, имеющий прямые контакты с центральными национальными статорганами, в которых сосредоточена вся статистическая информация, а не с десятками других нестатистических правительственных структур. И в случае имплементации заключений EasyBusiness in UA нам со временем неизбежно придется возвращаться к нынешней системе, к ее болезненному восстановлению.

А на практике воплощение в жизнь вышеназванных рекомендаций потребует создания в министерствах и ведомствах, куда предлагается передать значительную часть отчетности, дополнительных структурных подразделений, нелегкого поиска для них квалифицированных специалистов и нескольких лет притирки для налаживания их работы. Так, в бывшей Государственной инспекции по контролю за ценами первоначально пытались своими силами организовать мониторинг цен и тарифов, но из этого ничего не вышло, и с 2012 г. он был передан в тогдашний Госкомстат и сейчас ведется нынешним Госстатом.

Но и ныне далеко не вся статистическая информация сосредоточена и разрабатывается в Госстате. Сюда, кроме Пенсионного фонда, относятся Минфин, Госказначейство, не говоря уже о Нацбанке. Да и у Госстата налажено сотрудничество с получением части статистической информации от других министерств и ведомств. У которых, в свою очередь, нет никаких препятствий для получения всей необходимой информации из статведомства.

Сокращение на 20% численности сотрудников Госстата, преимущественно в территориальных органах, лишь с очень большой натяжкой можно считать элементом ее реформирования. Они получают очень маленькую зарплату, не слишком отличающуюся от пособий по безработице, за которыми теперь многим из них придется обращаться.

А вот ряд принципиальных изменений в Закон Украины "О государственной статистике" от 2010 г. необходимо внести. Соответствующий законопроект был разработан МЭРТ и Госстатом и внесен в ВР 24 ноября 2015 г. от Кабмина А.Яценюком за подписью министра экономразвития и торговли А.Абромавичуса. Документ был довольно оперативно рассмотрен и одобрен профильным комитетом по вопросам экономической политики и 3 февраля с.г. включен в повестку дня нынешней сессии ВР. Но как скоро он может быть рассмотрен, в нынешней ситуации прогнозировать сложно.

В этом законопроекте содержится несколько новых принципиально важных положений. Пожалуй, самое главное - закрепление за Госстатом специального статуса центрального органа государственной власти по вопросам статистики. Он переводится в непосредственное подчинение Кабмина и будет выведен из нынешней фактической подчиненности и зависимости от Минэкономразвития. В постановлении же КМУ от 15 марта 2015 г. на это министерство возлагались "формирование и реализация государственной политики в сфере государственной статистики". Пока же многие важные аспекты деятельности Госстата зачастую зависят от личных представлений и соображений руководства МЭРТ в отношении статистики. Министерство и Госстат находятся сегодня в разных весовых категориях - как взводный супротив ротного. Это, в частности, проявляется в том, что еще с ноября 2014 г. Госстат остается без главы службы, и заполнять эту вакансию пока, похоже, никто не торопится. Законопроектом же предполагается определить условия функционирования Госстата в соответствии с общепринятыми принципами мировой и европейской практики, в частности, базовым принципом профессиональной независимости. В частности, документ предполагает, что главу Госстата будет назначать Кабмин по результатам конкурсного отбора (а не по рекомендации руководства МЭРТ) сроком на пять лет с возможностью назначения на повторный срок. И что немаловажно, он не может быть снят с должности при формировании нового состава правительства. Далее, будет создан Национальный совет по вопросам статистики из 17 членов.

Еще одно важнейшее нововведение - это сотрудничество со статорганами Евросоюза.

В вышеупомянутом президентском указе, кроме необходимости реформирования статистики, приводится перечень экономических индикаторов (показателей), три из которых имеют отношение к статистике. По одному из них сообщается, что продолжительность жизни в Украине, определяемая по методике Всемирного банка, к 2020 г. увеличится на три года. Вроде бы выходит, что у нас этот показатель определяется как-то по-своему, не как в мире или Всемирном банке. На самом же деле какой-то особой методологии ВБ по расчету продолжительности жизни не существует, он использует данные Департамента народонаселения ООН, методика расчетов которого уже давно выработана и многие годы применяется всеми странами мира, в том числе и Украиной. Причем следовало бы добавить, что значительный вклад в разработку этого показателя еще в начале прошлого века внес наш соотечественник академик М.Птуха, имя которого носит Институт социальной политики и демографии НАНУ. Ну а увеличить среднюю продолжительность жизни при рождении в Украине на три года за шесть лет при нынешнем плачевном состоянии нашего здравоохранения вряд ли возможно. Этот показатель даже при благоприятных условиях может увеличиваться за год от силы на 0,2–0,3 года.

Абсолютно нереальны и обещания к 2020 г. выйти по показателю годового ВВП на душу населения на 16 тыс. долл. по паритетам покупательной способности. Для достижения вышеназванной цифры (с учетом предварительных оценок падения нашей экономики в 2015 г. на 10,4% и обещанного властями всего 2-процентного роста в 2016-м) в 2017–2020 гг. среднегодовые темпы роста экономики должны достигать порядка 16,0–16,6% (!). Последние же прогнозы МВФ по Украине: 1% прироста ВВП в 2016-м, 2% - в 2017-м, 3% - в 2018-м. Оно бы ничего, если бы подобные президентские декларации, которые вроде бы нужно выполнять, не ставили в неприятное положение МЭРТ, влияя на его решения.

Несколько слов о разработке (опять же с привлечением специалистов Всемирного банка) индикатора благосостояния граждан. В принципе это осуществимо, но в этом направлении пока ничего не предпринимается. И если даже исходить из сомнительной невозможности разработать этот показатель без помощи ВБ, то с нашей стороны вместо откладывания еще на пару лет должна быть проявлена инициатива. И от Украины в его разработке должны участвовать Минэкономразвития, Минсоцполитики, Госстат, ученые и тот же GfK, например. Но ключевая роль в методике определения и отслеживания динамики этого показателя должна отводиться Госстату.

Стоит также остановиться на административных данных, частично статистических, которые должны публиковаться министерствами и ведомствами согласно постановлению КМУ №835 от 21 октября 2015 г., вытекающему из Закона "О доступе к публичной информации". В нем ощущаются несбалансированность и некачественная подготовка. Так, Минобразования и науки необходимо публиковать всего лишь один показатель, а Мининфраструктуры - 50. ПФУ, где со статистикой не все в порядке, по непонятным причинам вообще отсутствует в этом постановлении, зато есть не подчиненный Кабмину Нацбанк.

А вот Госстату вменена публикация пяти показателей. Первые три из них - справочник разделов статистики, метаописания (данные о данных) государственных статнаблюдений и отчеты о качестве - носят скорее справочный, вспомогательный характер и непосредственного отношения к статданным не имеют. И только после них предусмотрена необходимость публикации "результатов статистических наблюдений (статистической информации)", то есть, по сути, всех статданных. Примечательно, что последним и отдельным пятым пунктом из сотен и тысяч других данных выделена чем-то особо приглянувшаяся составителям постановления обязанность публиковать "информацию о заготовке и переработке древесины" (!). Такая вот системность реформ…