Реформа госслужбы. Первые сдвиги и препятствия

Парламент принял во втором чтении закон, целями которого являются определение единых подходов в сфере государственной службы в государственных органах, приведение их в соответствие с Законом "О государственной службе" и внедрение электронных форм коммуникации граждан с государством.

Из названия документа понять это трудно, потому что там речь идет о внесении изменений в некоторые законы, из текста проекта - тоже, поскольку там более сто страниц, а депутаты получили законопроект вечером накануне голосования. Но на следующий день, несмотря на острое обсуждение и многочисленные замечания, монобольшинство закон приняло. Какие же последствия турборежима нас ожидают?

Закон включает немало разнообразных вопросов по целому ряду направлений государственного управления. Этим документов вносятся поправки в 51 закон, упорядочиваются вопросы госслужбы в почти 40 органах власти. Поэтому быстро разобраться в деталях этого закона трудно не только депутату, но и специалисту в отдельной сфере.

При обсуждении законопроекта высказывался ряд интересных предложений. Так, была предложена поправка о целесообразности проведения в отдельных случаях видеоконференций заседания Кабинета министров. Несмотря на возражения отдельных депутатов, поправка учтена редакционно, как и было предложено комитетом. Прозвучало также предложение централизовать некоторые функции, общие во многих министерствах. Например, ведение бухгалтерии, сопровождение юридических вопросов и т.п. Речь идет о создании единого органа для всех министерств, чтобы не было большого количества бухгалтеров, юристов в каждом министерстве. Целесообразно, чтобы эти функции были централизованы в отдельной структуре Кабмина, которая будет обслуживать многие министерства. Поправка о таком нововведении была учтена редакционно. При этом глава профильного подкомитета заверил, что такая реформа сейчас также разрабатывается.

В процессе подготовки и обсуждения законопроекта было еще много разных предложений по давно назревшей реформе государственной службы. Часть из них не была воспринята. Среди главных новелл, все же поддержанных в зале, внедрение должностей руководителей аппарата в ряде органов власти. Это, по мнению авторов закона, должно обеспечить отделение политических должностей от должностей государственной службы. Такие руководители будут госслужащими и будут назначаться и увольняться председателями этих органов в порядке, определенном Законом "О государственной службе", и будут осуществлять полномочия, прописанные в этом законе. В частности, будут руководить деятельностью территориальных отделений соответствующих органов.

Новые руководители должны появиться в центральных аппаратах Нацкомиссии по ценным бумагам и фондовому рынку, нацкомиссиях регулирования естественных монополий, Антимонопольном комитете, Нацраде по вопросам телевидения и радиовещания, Представительстве президента Украины в АР Крым, местных государственных администрациях, Нацкомиссии, осуществляющей госрегулирование в сфере рынков финансовых услуг, Нацкомиссии, осуществляющей госрегулирование в сфере связи и информатизации, Фонде госимущества, Нацагентстве по вопросам предотвращения коррупции.

Кроме введения должностей руководителя аппарата, уточнено название некоторых других высших государственных органов или подразделений. Так, администрация президента Украины теперь будет называться "Постоянно действующий вспомогательный орган, образованный президентом Украины". Вместо главы администрации президента будет руководитель постоянно действующего вспомогательного органа, образованного президентом Украины. Это, очевидно, непонятное усложнение. Но авторы закона пояснили, что это для того, чтобы не менять закон каждый раз, когда переименовывается администрация президента, потому что в нашей стране уже сложилась такая традиция, что все новоизбранные президенты ее переименовывали.

А секретариат Кабинета министров, соответственно, станет "государственным органом, обеспечивающим деятельность КМУ". Возглавит его министр Кабинета министров Украины. При этом остается должность государственного секретаря КМУ, который будет исполнять полномочия руководителя государственной службы и полномочия, предусмотренные Законом "О центральных органах исполнительной власти" для государственного секретаря министерства. Указано, что государственный секретарь КМУ подотчетен и подконтролен министру Кабинета министров. А назначать его будет Кабмин сроком на пять лет с правом повторного назначения. В свою очередь, это должностное лицо будет назначать и увольнять служащих "государственного органа, обеспечивающего деятельность КМУ". То есть руководитель секретариата КМУ - это теперь государственный секретарь КМУ.

В Центральной избирательной комиссии обеспечение ее деятельности возлагается на секретариат комиссии. Его возглавит руководитель секретариата, который должен назначаться и увольняться председателем комиссии и будет осуществлять полномочия руководителя государственной службы в секретариате.

Следующим важным блоком является усовершенствование электронного документооборота. С этой целью вносятся изменения в законы "Об обращениях граждан", "О статусе народного депутата Украины", "Об электронных документах и электронном документообороте", "О доступе к публичной информации", "Об электронных доверительных услугах". Закладывается принцип, что документ, составленный в электронной форме (в т.ч. в автоматическом режиме) с соблюдением требований законодательства, имеет одинаковую юридическую силу с документом, составленным в бумажной форме. В частности, совершенствуется процедура подачи и рассмотрения обращений в электронной форме.

Важным моментом нового закона является также то, что действующая сейчас процедура кадровых назначений наконец будет отвечать требованиям Конституции Украины о полномочиях президента и премьер-министра назначать руководителей государственных органов. Так, ранее в соответствующих законах было записано, что председателя Фонда государственного имущества по согласию Верховной Рады назначает на должность и увольняет с должности президент Украины. Теперь его будет назначать на должность по представлению премьер-министра и увольнять с должности Верховная Рада, как это указано в ст. 85 Конституции.

Новым законом также устанавливается, что первого заместителя и заместителей председателя ФГИУ (которых сейчас назначает по представлению премьер-министр и увольняет президент) теперь будет назначать и увольнять Кабинет министров по представлению премьер-министра на основании предложений председателя фонда.

А руководитель Службы безопасности Украины, которого согласно действующему закону раньше назначал на должность и увольнял с должности лично президент Украины, теперь должна назначать и увольнять Верховная Рада по представлению президента. Как это и определено в ст. 106 Конституции Украины.

Следует отметить, что большое количество предложений и поправок в Закон "Об Антимонопольном комитете Украины" были отклонены. Представитель профильного комитета объяснил это подготовкой изменений в сфере антимонопольного законодательства.Комитет по вопросам экономического развития готовит большой и системный законопроект по вопросам реформы конкурентной политики. Его авторы уверяют, что все вопросы государственной службы по АМКУ, которые депутаты предлагали внести в законопроект №2260, они учтут в своих законах, которые в ближайшее время будут зарегистрированы в ВРУ. И, чтобы избежать дублирования, попросили эти вопросы сейчас не регулировать этим законом. Следовательно, значительную часть предложений депутатов, касающихся Антимонопольного комитета, пока не рассматривали, потому что их будет регулировать отдельное законодательство.

Но часть вопросов реформы государственной службы в системе органов АМКУ все же есть в новом законе, который, однако, не решает проблем обеспечения профессионального уровня и независимости должностных лиц этого уникального государственного органа со специальным статусом. Если в прежней редакции закона было указано, что главу АМКУ назначает на должность и увольняет с должности президент по согласию Верховной Рады, то теперь его будет назначать Верховная Рада по представлению премьер-министра, как это определено в ст. 85 Конституции. Кроме того, если раньше заявить о своей отставке он мог президенту, то теперь в ст. 9 указано, что соответствующее заявление надо подавать Верховной Раде.

Если раньше в законе было написано, что первый заместитель и заместитель главы комитета назначаются по представлению премьер-министра и увольняются с должности президентом, то теперь их назначение и увольнение будут проходить без вмешательства президента, - это будет делать Кабмин по представлению главы АМКУ.

Также вводится новое полномочие главы комитета назначать и увольнять руководителя аппарата. При этом исключаются его полномочия представлять на утверждение коллегиальным решением самого АМКУ сметы доходов и расходов всей системы органов комитета, принимать в отношении работников их аппарата кадровые решения (в т.ч. утверждать штатное расписание и смету), а также применять относительно них меры поощрения и налагать дисциплинарные взыскания. Исключаются и полномочия заместителей главы согласовывать назначения и увольнения работников, изменения в штатном расписании подчиненных им структурных подразделений. Более того, и глав территориальных отделений (ТО) и их заместителей вместо главы комитета теперь будет назначать руководитель аппарата.

Если утверждение структуры АМКУ и его ТО остается за главой комитета, то утверждать их штатное расписание и смету теперь будет руководитель его аппарата. Также в его полномочия передается утверждение положения о структурных подразделениях аппарата АМКУ, что раньше было полномочием главы.

Кроме того, что все эти полномочия передаются руководителю аппарата АМКУ, должностные лица аппарата комитета и его территориальных отделений теперь должны выполнять установленные им законом задачи по поручению не только главы, государственного уполномоченного или другого органа комитета, но и руководителя аппарата, который к тому же должен исполнять не только вышеупомянутые, но и другие полномочия руководителя государственной службы, определенные Законом "О государственной службе".

Наряду с изменениями в закон об АМКУ, предложенов ст. 5 Закона "О Государственном бюро расследований" расшифровать перечень должностей должностных лиц, занимающих особо ответственное положение, в отношении которых бюро расследований может решать задачу по предотвращению, выявлению, прекращению, раскрытию и расследованию преступлений. Теперь будет установлено, что это бывший президент, премьер-министр и члены КМУ, заместители министров и члены Нацрады по вопросам телевидения и радиовещания, Нацкомиссии по финуслугам, Нацкомиссии по ценным бумагам, Антимонопольного комитета и должностные лица целого ряда других государственных органов.

Здесь привлекает внимание тот факт, что это требование распространяется только на членов АМКУ, а в отношении его главы оно почему-то действовать не будет. Также указанное требование распространяется на председателей Верховной Рады, местных госадминистраций, Госкомтелевидения и радиовещания, Фонда госимущества, НБУ, на Уполномоченного по правам человека, директора НАБУ, генпрокурора, секретаря СНБО.

Поскольку реалии жизни свидетельствуют, что должность главы АМКУ не менее важная и может быть коррупционной, то очевидно, что и на нее должны распространяться указанные полномочия ГБР.

Общий вывод

Только что принятым и долгожданным законом, бесспорно, сделаны важные шаги в направлении усовершенствования системы государственной службы. Вместе с тем авторы не всегда чувствуют специфику и значимость отдельных органов власти. В частности, предложенные в конкурентное законодательство изменения свидетельствуют, что авторы не до конца понимают роль, значение и процедуры принятия Антимонопольным комитетом и его территориальными отделениями чрезвычайно сложных и важных для страны решений. В то время как бизнес и международные партнеры (в т.ч. МВФ) требуют повышения профессиональности руководителей системы органов комитета и их независимости при принятии решений, в действительности происходит снижение их статуса.

В рассмотренном законе неправомерно завышен статус руководителя аппарата АМКУ по сравнению с должностными лицами, фактически принимающими судебные решения. Вместо повышения статуса государственных уполномоченных, которые при принятии квазисудебных решений имеют равные права с главой комитета (но не имеют равной с ним защищенности), его, наоборот, снижают. Также неправомерно снижается статус глав ТО, принимающих непростые решения по довольно важным вопросам регионального уровня. Это недопустимо в условиях проведения в стране административной реформы. Следует также напомнить, что решения органов АМКУ, как правило, сопровождаются ощутимыми штрафами, направляемыми в государственный бюджет.

Надеюсь, что такие ошибки турборежима будут устранены при подготовке ожидаемого пакета законопроектов по реформе конкурентной политики. Проблема обеспечения профессионального уровня и независимости должностных лиц уникального государственного органа со специальным статусом должна быть решена как можно быстрее. В ином случае мы не завоюем доверия иностранных инвесторов, а отечественный бизнес не сможет развиваться эффективно.