Проект госбюджета-2015: рисование по больному

Вместо обещанного сокращения бюджетных расходов на 10% ВВП Кабмин представил бюджет с ростом доходной части на 20% и почти на 19% - расходной. Одновременно с выполнением этого финансового кульбита правительство обещало провести налоговую реформу и децентрализовать госфинансы.

Как сам вынесенный на рассмотрение парламента проект госбюджета, так и сопровождающий его пакет законопроектов стали лакмусовой бумажкой реальности реформаторских намерений нового правительства с уже не новым премьером. Реальных реформ, способных обеспечить восстановление и развитие экономики, нет и в помине. А вместо них - дальнейшее затягивание фискальной удавки с перекладыванием, как минимум, части финансовых проблем на плечи местных органов власти.

Наращивая расходы и увеличивая долги, государство не только не собралось жить по средствам, но и не создает точек роста для экономики и возможностей для развития бизнеса. Напротив, вводит новые и новые налоги, дабы за счет подрисовываемых под них поступлений создать видимость балансировки госфинансов в глазах функционеров МВФ, траншей которого с таким вожделением ожидают в Киеве.

"Обворованной и воюющей стране необходимо, чтобы каждый гражданин и бизнес сделали свой взнос", - убеждала парламентариев министр финансов, представляя бюджет. Эта фраза наилучшим образом демонстрирует, исходя из каких соображений версталась государственная смета. Но так не может продолжаться бесконечно, и очевидно, что эффект будет обратным - в "тень" уйдут все, кто сможет. Где в таком случае правительство Яценюка возьмет 365,5 млрд грн налоговых поступлений? И за счет чего покроются расходы в 520 млрд, если ожидаемая детенизация не состоится, война продолжится, а помощь международных доноров запоздает?

Гулять так гулять

Проект госбюджета подтвердил все самые пессимистические ожидания: в него заложены практически невыполнимые в условиях стремительно сокращающейся экономики показатели. Доходы государственного бюджета на 2015 г. Кабмин планирует установить на уровне
475,2 млрд грн, расходы - 527,1 млрд. ВВП в 2015-м, по оптимистичному сценарию Кабмина снизится на 2%, а по консервативному - на 4,3%. Пессимистичного сценария у правительства все еще нет, но он есть у международных экспертов. В день подачи проекта бюджета в парламент Международное рейтинговое агентство Moody's озвучило прогноз падения ВВП в Украине в 2014 г. на 7,5%, а в 2015-м - на 6%.

Составители бюджета предлагают установить его предельный дефицит на уровне
63,6 млрд грн, или 3,7% ВВП. В нынешнем году совокупная дыра в украинских госфинансах, по оценкам МВФ, превысит 10% ВВП, из которых 5,8% - это собственно дефицит госбюджета, а остальное - квазифискальный дефицит Пенсионного фонда и контролируемых государством компаний (в основном НАК "Нафтогаз Украины"). В следующем году ситуация повторится.

Если добавить к заложенному дефициту предусмотренное финансирование "Нафтогаза"
(31,5 млрд), докапитализацию банков (36,5 млрд), Фонда гарантирования вкладов физлиц (20 млрд) и кредиторскую задолженность (7,5 млрд), то недоимка (даже без учета недоимок в ПФ) достигнет 160 млрд грн, или 9,3% ВВП. И это при условии стопроцентного выполнения доходной части бюджета, которого не будет, в первую очередь, из-за фискальных нововведений правительства.

"Макропоказатели, закладываемые в бюджет, должны быть реалистичными, а показатели доходной части не могут быть излишне амбициозными. Мы должны исходить из того, что впереди у Украины достаточно неопределенное будущее, и подход нужен сдержанный, предполагающий самые пессимистические варианты развития событий. Единственное, на чем может основываться 20-процентный рост доходной части бюджета, - это инфляция и девальвация. Но такие прогнозы не оправданы, ведь при инфляции падает потребление, а при девальвации - импорт, из-за чего так стремительно доходы вырасти не смогут. Например, в этом году рост доходов был на уровне 5–6% при плане в 11% (который, к слову, был достаточно консервативен). Закладывая 20-процентный рост, правительство автоматически закладывает 30–40 млрд дефицита. В наших реалиях это означает лишь последующую эмиссию, которая приведет к еще большей девальвации", - объяснил экономист Дмитрий Боярчук, исполнительный директор "CASE-Украина".

Кто везет, того и погоняют

Где же взять ресурсы для такой колоссальной доходной части бюджета (которая даже при стопроцентном выполнении не покроет его расходы)? Объемы налоговых поступлений, заложенные в бюджет 2015 г., составляют 365,5 млрд. Бюджетообразующими традиционно являются налоги на добавленную стоимость, прибыль и доходы физлиц. Помочь правительству в сборе податей должна бы налоговая реформа, призванная вроде бы снизить фискальную нагрузку, но в действительности только увеличивающая ее.

Благодаря налогу на прибыль в бюджет 2015 г. хотят собрать 33,5 млрд грн. Это меньше показателей нынешнего года, что логично, учитывая сокращение количества предприятий, снижение производства и нарастающую отрицательную рентабельность украинского бизнеса. Количество крупных и средних предприятий, деятельность которых была в этом году убыточна, по данным Госстата, превысило 44% от общего числа. Если в 2013-м было собрано 46 млрд грн налога на прибыль, то за десять месяцев 2014-го - только 35,6 млрд. Забегая наперед, следует отметить, что введение налога на импорт лишь усугубит снижение производства тех предприятий, которые зависят от импортного сырья. В итоге даже скромные планы по сбору налога на прибыль в 2015 г. слабо осуществимы.

Более чем на 50 млрд грн увеличен план по сбору НДС. У всех без исключения экспертов эта цифра вызывает недоумение. "Данные никто реально не просчитывал, - делится мнением с ZN.UA Юлия Дроговоз, замглавы Общественного совета при ГФС. - На сегодняшний день не сделано ничего для выведения колоссальных сумм из теневого оборота: "налоговые ямы" никуда не делись, как и другие схемы "оптимизации" этого налога. Бизнес из "тени" не выйдет, наоборот, с усилением фискального давления уйдут в "тень" и те, кто работал легально. В результате получить дополнительно такую огромную сумму не удастся, более того, поступления наверняка будут меньше показателей этого года".

Причин для сокращения поступлений масса. Например, ради снижения фискальной нагрузки был повышен минимальный порог для обязательной регистрации плательщиком НДС с 300 тыс. до
1 млн грн. Но если учесть, что крупные компании уже давно не заинтересованы работать с предпринимателями-неплательщиками НДС, то льгота особенно не утешает. Бои за отмену ограничений на включение в валовые затраты расходов, понесенных крупным бизнесом на приобретение товаров, работ и услуг у "единщиков", в парламентских комитетах еще идут. Но пока бизнес не слышат: хочешь работать по-крупному - плати по-крупному. То есть государство ведет себя как собака на сене: по-честному запретить существование ЧП-шников для перекрытия реализуемых с использованием этого вида предпринимателей оптимизационных схем опасаются из-за угрозы социальных бунтов (среди них множество самозанятых граждан). Но и не находит ничего лучше, чем в попытке ограничить схемы заодно фактически устранить смысл существования большей части этой категории предпринимателей.

Что, в сущности, отлично иллюстрирует отношение государства ко всему отечественному бизнесу - вместо выращивания новых "дойных коров", оно предпочитает и дальше мордовать и так еле дышащих существующих. При этом "священные и неприкосновенные коровы" остаются нетронутыми. Так, при отмене ряда льгот, освобождающих от уплаты НДС книгоиздателей, поставщиков кожи, макулатуры, аграрный бизнес, например, смог продлить свои льготы по оплате НДС до
31 декабря 2017 г. (и почему это никого не удивило? - Ю.С.).

Благодаря шквалу критики, обрушившемуся на предложенную ГФС систему электронного администрирования НДС, это нововведение решили пока придержать - малая победа в большой войне. Координатор проектной группы "Податковий кодекс Нової Країни" Павел Себастьянович уверен, что эта реформа изначально была запланирована как провальная. "Несмотря на необходимость такой системы, ее реализация не выдерживала критики, коллапс был неизбежен, - объясняет эксперт. - На что, по всей видимости, и рассчитывала налоговая, эту систему создавшая. Кому, как не им, выгоден статус-кво, который позволит им и дальше работать в штатном режиме".

Именно этот "штатный" режим работы фискальных органов и опасен для бизнеса в условиях завышенного на 50 млрд грн показателя по поступлениям НДС. Деньги из бизнеса будут выжимать любой ценой, но бюджетный дефицит, увы, будет расти быстрее.

Масла в огонь подливает тот факт, что значимая часть НДС - это поступления от импортеров, которые уже находятся на грани выживания из-за проблем на валютном рынке. В 2015 г. правительство ввело дополнительный сбор со всех импортных товаров, кроме жизненно необходимых (природного газа, энергетического угля, топлива для АЭС, нефти и нефтепродуктов, банкнот и банковских металлов, гуманитарной помощи, а также товаров, освобожденных от уплаты ввозной пошлины согласно межгосударственным договоренностям). Фактически новый сбор распространится на все импортные товары, необходимые производствам и населению. Ставки сбора тоже немалые: 10% для товаров 1–24-й товарных групп УКТВЭД (пищевые продукты, продукция растениеводства и животноводства), 5% для товаров 25–97-й товарных групп УКТВЭД (минеральная, химическая продукция, древесина, кожа, текстиль, обувь, механизмы и оборудование, транспорт и другие промышленные товары).

Эта мера якобы направлена на устранение дефицита платежного баланса Украины (минус 3,5 млрд долл.). Хотя сам НБУ в своем аналитическом отчете признает, что основной причиной роста дефицита в последнем отчетном квартале стали выплаты по еврооблигациям НАК "Нафтогаз Украины". И снова вместо лечения болезни правительство предлагает устранять симптомы, причем, как водится, за счет предпринимателей. Нововведение, по сути, загоняет в "тень" весь официальный импорт, который за этот год уже просел на 27%. Если учесть повальную готовность украинских таможенников "договариваться" с предпринимателями, то от введения этого сбора прибудет только в карманах взяточников.

Благодаря бюджетной децентрализации, в 2015-м в госказну рассчитывают получить 42,3 млрд грн налога на доходы физлиц. Раньше практически весь его объем оседал в местных бюджетах. В будущем году 25% от данного налога будет направлено в госбюджет. И все бы хорошо, но налоговая реформа ставит под сомнение и этот источник поступлений. Доходы физлиц будут облагаться налогом по прогрессивной шкале: для зарплат ниже 12,5 тыс. грн ставка составит 15%, для зарплат от 12,5 до 42 тыс. грн - 20% на сумму превышения. Это, по мнению фискальной службы, адекватная плата за снижение ставки ЕСВ с 41 до 25%. К сожалению, в таком варианте точно не стоит рассчитывать вывести из "тени" те самые 200 млрд грн зарплат, о которых на днях сообщил министр социальной политики Павел Розенко.

Работодатели, как ни крути, выйдут на 42-процентную "зарплатную" ставку (25% ЕСВ+15% НДФЛ+2% военного сбора), которая все равно будет одной из самых высоких в Европе. Уменьшение настолько несущественное, что на ситуации с зарплатами "в конвертах" принципиально не отразится. Более того, по расчетам Ильи Несходовского, эксперта РПР группы "Налоговая реформа", снижение ЕСВ в предложенном правительством варианте не только не выведет из "тени" нелегальные зарплаты, но еще и приведет к недопоступлениям этого налога в объеме свыше 30 млрд грн.

Было наше, стало ваше

Излишне оптимистичная оценка будущих бюджетных поступлений в 2015 г. еще сильнее ударит по местным бюджетам, которым и ранее денег еле-еле хватало лишь на оплату коммунальных услуг и зарплаты. О каком развитии местной инфраструктуры может идти речь?

Действительно, с нового года часть собранных налогов и сборов не будет направляться в госбюджет. В частности, местным бюджетам оставят плату за предоставление административных услуг (кроме 50% административного сбора за госрегистрацию прав на недвижимое имущество), госпошлины, 80% экологического налога (ранее было 35%). Налог на доходы физических лиц в бюджетах городов областного значения и районов будет оставаться в объеме 60%, областных бюджетах - 15%, бюджете Киева - 40%. Пойдет в областные бюджеты и 10% налога на прибыль предприятий частного сектора экономики. Вместо сбора за виноградарство, садоводство и хмелеводство введен сбор по розничной продаже подакцизных товаров (пиво, алкогольные напитки, табачные изделия, нефтепродукты) по ставке в диапазоне от 2 до 5% стоимости реализованного товара.

И все же базовым, бюджетообразующим (и главное, более-менее адекватно прогнозируемым) для регионов является именно НДФЛ, в некоторых областях поступления от него составляют 80–70% всех налогов и сборов. Общая сумма плановых поступлений НДФЛ в 2014 г. составляет
81,1 млрд грн (67 млрд в местные бюджеты и 14,1 млрд в госбюджет). В 2015-м правительство запланировало собрать 95,5 млрд грн (53,2 млрд в местные бюджеты и 42,3 млрд в госбюджет). Как видим, план увеличился на 15,3 млрд (17,7%), а пропорция уменьшилась.

"Анализируя запланированный уровень, надо учитывать потерю Крыма и контроля над частью территорий в Донецкой и Луганской областях, с которых этот налог может быть не собран. По мнению правительства, основными факторами, положительно влияющими на поступления НДФЛ, будут: повышение минимальной заработной платы, рост затрат на оплату труда, легализация зарплат, рост доходов домашних хозяйств за счет индивидуальной предпринимательской деятельности, - объясняет Илья Несходовский. - Кроме того, правительство считает, что увеличению поступлений будет способствовать введение прогрессивной модели налогообложения доходов физических лиц, продление срока применения военного сбора, расширение его базы, снижение порога налогообложения пенсий, отмена 10-процентной льготной ставки для шахтеров".

О чрезмерной оптимистичности правительственного прогноза красноречиво говорит хотя бы то, что минимальная заработная плата (кстати, как и прожиточный минимум) увеличится только в декабре (!) 2015-го. Рост доходов домашних хозяйств в условиях девальвации, инфляции и снижения покупательной способности населения невозможен, легализация зарплат даже если и произойдет, не даст сиюминутных результатов. По оценкам того же главы ГФС Игоря Билоуса, для этого нужен как минимум год. Добавим к этому невероятно возросшее фискальное давление и ухудшение экономического положения большинства предпринимателей и увидим, что данная политика приведет не к 17-процентному увеличению поступлений от НДФЛ, а к их уменьшению, так как любой желающий выжить будет стремиться в "тень". В данном случае Кабмин подставил местные бюджеты, отпустив их в самостоятельное плаванье, но отобрав весло.

"Фундаментально никакой децентрализации так и не произошло, так как с точки зрения полномочий местных советов ничего не изменилось - за ними все еще закреплены делегированные функции, в полной мере они распоряжаться полученными средствами не смогут. А новая система распределения налоговых поступлений сократит количество денег, оставляемых регионам, - объясняет ZN.UA Павел Ризаненко, член парламентского комитета по вопросам финансовой политики и банковской деятельности. - По моим подсчетам, только по НДФЛ местные бюджеты недополучат 10 млрд".

При этом бюджетная децентрализация предполагает, что базовая дотация, имеющая компенсаторный характер и выравнивающая налогоспособность местных бюджетов по НДФЛ и налогу на прибыль, не будет стопроцентно покрывать недостачу из госбюджета, оставляя небольшой дефицит для стимулирования развития регионов. И хотя к ней добавятся субвенции на образование, подготовку рабочих кадров и медицину, именно от грамотного прогнозирования налогоспособности будет зависеть благосостояние на местах. В итоге "ростки децентрализации", заложенные в бюджет, о которых говорила Наталия Яресько, рискуют так и не взойти.

Но Минфин продолжает витать в облаках, закладывая в госсмету рост поступлений от НДФЛ на 17%, подоходного налога - на 4%, увеличение акцизных сборов на 34% и 43-процентный рост других налогов и неналоговых поступлений. Это при выполнении бюджета нынешнего года на 93,2% от плановых показателей. Как зачарованное, правительство продолжает настаивать на том, что объединение 22 налогов в девять - это сокращение, а введение новых налогов и сборов - снижение фискальной нагрузки. И совершенно не учится на своих же ошибках: новые налоги, введенные в уходящем году, ожидаемых результатов не дали. Введение новых податей в году наступающем практически обречено показать аналогичную эффективность.

По большей части проект госбюджета напоминает не смету, а список желаний - объективных гарантий получения такого объема средств нет. Как нет и реальных условий для роста экономики, который, по мнению премьера, должен наступить в 2016 г. Создать базу для налогообложения может только бизнес, а его загоняют в глухой угол избыточными фискальными обязательствами, не предлагая никаких возможностей для увеличения прибыли. Система госфинансов не может работать нормально, если подрывается стабильность деятельности ее основных источников доходов. Ни необходимость экономии, ни война не могут оправдать такую государственную политику. Для того чтобы база доходов росла, необходимы стимулы развития бизнеса и рост доходов населения. Нынешний подход, основанный на поиске дополнительных финансовых ресурсов любой ценой, губителен и недальновиден, ведь источники ресурсов и без вмешательства государства истощены до предела. А частота и масштабы налоговых изменений в Украине однозначно отпугивают потенциальных инвесторов куда больше, чем война.

Проект бюджета, кроме прочего, это еще и проверка состоятельности правительства как такового, его готовности проводить реформы, идти на непопулярные меры, грамотно экономить, объективно смотреть на вещи, проводить реальные, а не "вербальные" дерегуляцию и децентрализацию. И нынешний Кабмин "технократов", как и его "предшественник-камикадзе", эту проверку пока проваливает с треском. А если учесть, что в переходных положениях проекта госбюджета приведен список из более чем 40 законов, расходные статьи которых будут финансироваться лишь в том случае, если в бюджете найдутся для этого необходимые ресурсы, можно сделать вывод, что правительство сознательно переходит в "ручной" режим управления. А "пассажирам" остается лишь пристегнуться покрепче, так как мягкой посадки не будет.