Проект держбюджету-2015: малювання по болючому

Замість обіцяного скорочення бюджетних видатків на 10% ВВП Кабмін представив бюджет із зростанням дохідної частини на 20% і майже на 19% - видаткової. Одночасно з виконанням цього фінансового кульбіту уряд обіцяв здійснити податкову реформу та децентралізувати держфінанси.

Як сам винесений на розгляд парламенту проект держбюджету, так і пакет законопроектів, що його супроводжував, стали лакмусовим папірцем реальності реформаторських намірів нового уряду з уже не новим прем'єром. Реальних реформ, здатних забезпечити відновлення та розвиток економіки, й сліду нема. Натомість - подальше затягування фіскального зашморгу з перекладанням, як мінімум, частини фінансових проблем на плечі місцевих органів влади.

Нарощуючи видатки та збільшуючи борги, держава не лише не зібралася жити по коштах, а й не створює точок зростання для економіки та можливостей для розвитку бізнесу. Навпаки, запроваджує нові й нові податки, щоб за рахунок підмальованих під них надходжень створити видимість балансування держфінансів в очах функціонерів МВФ, траншів якого з такою жагою очікують у Києві.

"Обікраденій і воюючій країні необхідно, щоб кожен громадянин і бізнес зробили свій внесок", - переконувала парламентаріїв міністр фінансів, представляючи бюджет. Ця фраза якнайкраще демонструє, виходячи з яких міркувань верстався державний кошторис. Але так не може тривати нескінченно, і очевидно, що ефект буде зворотним - у "тінь" підуть усі, хто зможе. Де в такому разі уряд Яценюка візьме 365,5 млрд грн податкових надходжень? І за рахунок чого буде покрито видатки в 520 млрд, якщо очікувана детінізація не відбудеться, війна триватиме, а допомога міжнародних донорів запізниться?

Гуляти то гуляти

Проект держбюджету підтвердив усі найпесимістичніші очікування: у нього закладено практично нездійсненні за умов стрімко скорочуваної економіки показники. Доходи державного бюджету на 2015 р. Кабмін планує встановити на рівні 475,2 млрд грн, видатки - 527,1 млрд. ВВП 2015-го, за оптимістичним сценарієм Кабміну, знизиться на 2%, а за консервативним - на 4,3%. Песимістичного сценарію в уряду все ще немає, але він є в міжнародних експертів. У день подачі проекту бюджету до парламенту Міжнародне рейтингове агентство Moody's озвучило прогноз падіння ВВП в Україні у 2014 р. на 7,5%, а 2015-го - на 6%.

Розробники бюджету пропонують установити його граничний дефіцит на рівні 63,6 млрд грн, або 3,7% ВВП. Нинішнього року сукупна діра в українських держфінансах, за оцінками МВФ, перевищить 10% ВВП, з яких 5,8% - це власне дефіцит держбюджету, а решта - квазіфіскальний дефіцит Пенсійного фонду та контрольованих державою компаній (в основному НАК "Нафтогаз України"). Наступного року ситуація повториться.

Якщо додати до закладеного дефіциту передбачене фінансування "Нафтогазу" (31,5 млрд), докапіталізацію банків (36,5 млрд), Фонду гарантування вкладів фізосіб (20 млрд) і кредиторську заборгованість (7,5 млрд), то недоїмка (навіть без урахування недоїмок у ПФ) досягне 160 млрд грн, або 9,3% ВВП. І це за умови стовідсоткового виконання дохідної частини бюджету, якого не буде передусім через фіскальні нововведення уряду.

"Макропоказники, які закладають у бюджет, мають бути реалістичними, а показники дохідної частини не можуть бути надто амбіційними. Ми маємо виходити з того, що попереду в України досить невизначене майбутнє, і підхід потрібний стриманий, який припускає найпесимістичніші варіанти розвитку подій. Єдине, на чому може ґрунтуватися 20-відсоткове зростання дохідної частини бюджету, - це інфляція та девальвація. Але такі прогнози не виправдані, адже при інфляції падає споживання, а при девальвації - імпорт, через що так стрімко доходи зрости не зможуть. Наприклад, цього року зростання доходів було на рівні 5–6% при плані в 11% (який, до речі, був досить консервативний). Закладаючи 20-відсоткове зростання, уряд автоматично закладає 30–40 млрд дефіциту. У наших реаліях це означає лише подальшу емісію, яка призведе до ще більшої девальвації", - пояснив економіст Дмитро Боярчук, виконавчий директор "CASE-Україна".

Хто везе, того й поганяють

Де ж узяти ресурси для такої колосальної дохідної частини бюджету (яка навіть при стовідсотковому виконанні не покриє його видатків)? Обсяги податкових надходжень, закладені в бюджет 2015 р., становлять 365,5 млрд. Бюджетоутворюючими традиційно є податки на додану вартість, прибуток і доходи фізосіб. Допомогти уряду в збиранні податків мала б податкова реформа, покликана нібито знизити фіскальне навантаження, але насправді вона тільки посилює його.

Завдяки податку на прибуток до бюджету 2015 р. хочуть зібрати 33,5 млрд грн. Це менше від показників нинішнього року, що логічно з огляду на скорочення кількості підприємств, зниження виробництва та наростаючу від'ємну рентабельність українського бізнесу. Кількість великих і середніх підприємств, діяльність яких була цього року збитковою, за даними Держстату, перевищила 44% від загального числа. Якщо 2013-го було зібрано 46 млрд грн податку на прибуток, то за десять місяців 2014-го - лише 35,6 млрд. Забігаючи наперед, слід зазначити, що запровадження податку на імпорт тільки збільшить зниження виробництва тих підприємств, які залежать від імпортної сировини. У результаті навіть скромні плани зі збирання податку на прибуток у 2015 р. слабко здійсненні.

Більш як на 50 млрд грн збільшено план зі збирання ПДВ. У всіх без винятку експертів ця цифра викликає здивування. "Даних ніхто реально не прораховував, - ділиться думкою з DT.UA Юлія Дроговоз, заступник голови Громадської ради при ДФС. - На сьогодні не зроблено нічого для виведення колосальних сум із тіньового обороту: "податкові ями" нікуди не поділися, як і інші схеми "оптимізації" цього податку. Бізнес із "тіні" не вийде, навпаки, з посиленням фіскального тиску підуть у "тінь" і ті, хто працював легально. У результаті одержати додатково таку величезну суму не вдасться, більш того, надходження точно будуть меншими за показники цього року".

Причин для скорочення надходжень чимало. Наприклад, заради зниження фіскального навантаження було підвищено мінімальний поріг для обов'язкової реєстрації платником ПДВ із 300 тис. до 1 млн грн. Але якщо врахувати, що великі компанії вже давно не зацікавлені працювати з підприємцями-неплатниками ПДВ, то пільга особливо не втішає. Бої за скасування обмежень на включення у валові витрати витрат, понесених великим бізнесом на придбання товарів, робіт і послуг в "єдиноподатників", у парламентських комітетах ще тривають. Але поки що бізнесу не чують: хочеш працювати по-великому - плати по-великому. Тобто держава поводиться як собака на сіні: по-чесному заборонити існування ПП-шників для перекриття реалізованих з використанням цього виду підприємців оптимізаційних схем побоюються через загрозу соціальних бунтів (серед них багато самозайнятих громадян). Але й не знаходить нічого кращого, ніж у спробі обмежити схеми заодно фактично усунути сенс існування більшої частини цієї категорії підприємців.

Що, по суті, чудово ілюструє ставлення держави до всього вітчизняного бізнесу - замість вирощування нових "дійних корів", вона воліє й надалі мордувати існуючих, які й так ледь дихають. При цьому "священних і недоторканних корів" не зачіпають. Так, при скасуванні ряду пільг, які звільняють від сплати ПДВ книговидавців, постачальників шкіри, макулатури, аграрний бізнес, наприклад, зміг подовжити свої пільги по оплаті ПДВ до 31 грудня 2017 р. (і чому це нікого не здивувало? - Ю.С.).

Завдяки шквалу критики, яка обрушилася на запропоновану ДФС систему електронного адміністрування ПДВ, це нововведення вирішили поки що притримати - мала перемога у великій війні. Координатор проектної групи "Податковий кодекс Нової Країни" Павло Себастьянович переконаний, що ця реформа від початку була запланована як провальна. "Попри необхідність такої системи, її реалізація не витримувала критики, колапс був неминучий, - пояснює експерт. - На що, вочевидь, і розраховувала податкова, яка цю систему створила. Кому, як не їм, вигідний статус-кво, який дозволить їм і далі працювати в штатному режимі".

Саме цей "штатний" режим роботи фіскальних органів і небезпечний для бізнесу в умовах завищеного на 50 млрд грн показника за надходженнями ПДВ. Гроші з бізнесу вичавлюватимуть за будь-яку ціну, але бюджетний дефіцит, на жаль, зростатиме швидше.

Олії у вогонь підливає той факт, що значуща частина ПДВ - це надходження від імпортерів, які вже перебувають на межі виживання через проблеми на валютному ринку. У 2015 р. уряд запровадив додатковий збір з усіх імпортних товарів, крім життєво необхідних (природного газу, енергетичного вугілля, палива для АЕС, нафти та нафтопродуктів, банкнот і банківських металів, гуманітарної допомоги, а також товарів, звільнених від сплати ввізного мита відповідно до міждержавних домовленостей). Фактично новий збір пошириться на всі імпортні товари, необхідні виробництвам і населенню. Ставки збору теж чималі: 10% для товарів 1–24-ї товарних груп УКТЗЕД (харчові продукти, продукція рослинництва та тваринництва), 5% для товарів 25–97-ї товарних груп УКТЗЕД (мінеральна, хімічна продукція, деревина, шкіра, текстиль, взуття, механізми та обладнання, транспорт та інші промислові товари).

Цей захід нібито спрямований на усунення дефіциту платіжного балансу України (мінус 3,5 млрд дол.). Хоча сам НБУ у своєму аналітичному звіті визнає, що основною причиною зростання дефіциту в останньому звітному кварталі стали виплати за єврооблігаціями НАК "Нафтогаз України". І знову замість лікування хвороби уряд пропонує усувати симптоми, причому, як водиться, за рахунок підприємців. Нововведення, по суті, заганяє в "тінь" увесь офіційний імпорт, який за цей рік уже просів на 27%. Якщо врахувати повальну готовність українських митників "домовлятися" з підприємцями, то від запровадження цього збору прибуде лише в кишенях хабарників.

Завдяки бюджетній децентралізації, 2015-го до держскарбниці розраховують одержати 42,3 млрд грн податків на доходи фізосіб. Раніше практично весь його обсяг осідав у місцевих бюджетах. Наступного року 25% від цього податку буде спрямовано до держбюджету. І все б добре, але податкова реформа ставить під сумнів і це джерело надходжень. Доходи фізосіб обкладатимуться податком за прогресивною шкалою: для зарплат нижче 12,5 тис. грн ставка становитиме 15%, для зарплат від 12,5 до 42 тис. грн - 20% на суму перевищення. Це, на думку фіскальної служби, адекватна плата за зниження ставки ЄСВ із 41 до 25%. На жаль, у такому варіанті точно не слід розраховувати вивести з "тіні" ті самі 200 млрд грн зарплат, про які днями повідомив міністр соціальної політики Павло Розенко.

Роботодавці, хай там як, вийдуть на 42-відсоткову "зарплатну" ставку (25% ЄСВ+15% ПДФО+2% воєнного збору), яка все одно буде однією з найвищих у Європі. Зменшення таке незначне, що на ситуації з зарплатами "в конвертах" принципово не позначиться. Ба більше, за розрахунками Іллі Несходовського, експерта РПР групи "Податкова реформа", зниження ЄСВ у запропонованому урядом варіанті не лише не виведе з "тіні" нелегальних зарплат, а ще й призведе до недонадходження цього податку в обсязі понад 30 млрд грн.

Було наше, стало ваше

Надмірно оптимістична оцінка майбутніх бюджетних надходжень у 2015 р. ще сильніше вдарить по місцевих бюджетах, яким і раніше грошей ледь вистачало лише на оплату комунальних послуг і зарплати. Про який розвиток місцевої інфраструктури може йтися?

Справді, з нового року частина зібраних податків і зборів не спрямовуватиметься до держбюджету. Зокрема, місцевим бюджетам залишать плату за надання адміністративних послуг (крім 50% адміністративного збору за держреєстрацію прав на нерухоме майно), держмита, 80% екологічного податку (раніше було 35%). Податок на доходи фізичних осіб у бюджетах міст обласного значення й районів залишиться в обсязі 60%, обласних бюджетах - 15, бюджеті Києва - 40%. Піде в обласні бюджети й 10% податку на прибуток підприємств приватного сектора економіки. Замість збору за виноградарство, садівництво й хмільництво запроваджено збір із продажу підакцизних товарів (пива, алкогольних напоїв, тютюнових виробів, нафтопродукті) за ставкою в діапазоні від 2 до 5% вартості реалізованого товару.

І все-таки базовим, бюджетоутворюючим (і головне, більш-менш адекватно прогнозованим) для регіонів є саме ПДФО, в деяких областях надходження від нього становлять 80–70% усіх податків і зборів. Загальна сума планових надходжень ПДФО у
2014 р. становить 81,1 млрд грн (67 млрд до місцевих бюджетів і 14,1 млрд до держбюджету).
2015-го уряд запланував зібрати 95,5 млрд грн (53,2 млрд до місцевих бюджетів і 42,3 млрд до держбюджету). Як бачимо, план збільшився на 15,3 млрд (17,7%), а пропорція зменшилася.

"Аналізуючи запланований рівень, треба враховувати втрату Криму й контролю над частиною територій у Донецькій і Луганській областях, з яких цей податок може бути не зібраний. На думку уряду, основними чинниками, що позитивно впливають на надходження ПДФО, будуть: підвищення мінімальної заробітної плати, зростання витрат на оплату праці, легалізація зарплат, зростання доходів домашніх господарств за рахунок індивідуальної підприємницької діяльності, - пояснює Ілля Несходовський. - Крім того, уряд вважає, що збільшенню надходжень сприятиме впровадження прогресивної моделі оподаткування доходів фізичних осіб, подовження терміну застосування воєнного збору, розширення його бази, зниження порогу оподаткування пенсій, скасування 10-відсоткової пільгової ставки для шахтарів".

Про надмірну оптимістичність урядового прогнозу красномовно свідчить хоча б те, що мінімальна заробітна плата (до речі, як і прожитковий мінімум) збільшиться тільки в грудні (!) 2015-го. Зростання доходів домашніх господарств в умовах девальвації, інфляції й зниження купівельної спроможності населення неможливе, легалізація зарплат навіть якщо й відбудеться, не дасть негайних результатів. За оцінками того ж глави ДФС Ігоря Білоуса, для цього потрібен як мінімум рік. Додамо до цього неймовірно зрослий фіскальний тиск і погіршення економічного становища більшості підприємців і побачимо, що ця політика призведе не до 17-відсоткового збільшення надходжень від ПДФО, а до їх зменшення, бо будь-хто бажаючий вижити йтиме в "тінь". У цьому разі Кабмін підставив місцеві бюджети, відпустивши їх у самостійне плавання, але відібравши весло.

"Фундаментально жодної децентралізації так і не відбулося, тому що з погляду повноважень місцевих рад нічого не змінилося - за ними все ще закріплено делеговані функції, повною мірою вони розпоряджатися отриманими коштами не зможуть. А нова система розподілу податкових надходжень скоротить кількість грошей, що залишаються регіонам, - пояснює DT.UA Павло Різаненко, член парламентського комітету з питань фінансової політики та банківської діяльності. - За моїми підрахунками, тільки по ПДФО місцеві бюджети недоодержать 10 млрд".

При цьому бюджетна децентралізація передбачає, що базова дотація, яка має компенсаторний характер і вирівнює податкоспроможність місцевих бюджетів по ПДФО і податку на прибуток, стовідсотково не покриватиме недостачу з держбюджету, залишаючи невеликий дефіцит для стимулювання розвитку регіонів. І хоча до неї додадуться субвенції на освіту, підготовку робочих кадрів і медицину, саме від грамотного прогнозування податкоспроможності залежатиме добробут на місцях. У результаті "паростки децентралізації", закладені в бюджет, про які говорила Наталія Яресько, ризикують так і не з'явитися.

Та Мінфін продовжує витати в хмарах, закладаючи до держкошторису зростання надходжень від ПДФО на 17%, прибуткового податку - на 4, збільшення акцизних зборів на 34% і 43-відсоткове зростання інших податків і неподаткових надходжень. Це при виконанні бюджету нинішнього року на 93,2% від планових показників. Як зачарований, уряд продовжує наполягати на тому, що об'єднання 22 податків у дев'ять - це скорочення, а запровадження нових податків і зборів - зниження фіскального навантаження. І зовсім не вчиться на своїх же помилках: нові податки, запроваджені цього року, очікуваних результатів не дали. Запровадження нових податей у наступному році практично приречене показати аналогічну ефективність.

Здебільшого проект держбюджету нагадує не кошторис, а список бажань - об'єктивних гарантій одержання такого обсягу коштів немає. Як немає й реальних умов для зростання економіки, яке, на думку прем'єра, зобов'язане настати 2016 р. Створити базу для оподаткування може тільки бізнес, а його заганяють у глухий кут надлишковими фіскальними зобов'язаннями, не пропонуючи жодних можливостей для збільшення прибутку. Система держфінансів не може працювати нормально, якщо підривається стабільність діяльності її основних джерел доходів. Ні необхідність економити, ні війна не можуть виправдати таку державну політику. Для того, щоб база доходів зростала, потрібні стимули розвитку бізнесу та зростання доходів населення. Нинішній підхід, що базується на пошуку додаткових фінансових ресурсів за будь-яку ціну, згубний і недалекоглядний, адже джерела ресурсів і без втручання держави виснажені до краю. А частота й масштаби податкових змін в Україні однозначно відлякують потенційних інвесторів значно більше, ніж війна.

Проект бюджету, крім іншого, це ще й перевірка спроможності уряду як такого, його готовності здійснювати реформи, йти на непопулярні заходи, грамотно заощаджувати, об'єктивно дивитися на речі, проводити реальні, а не "вербальні" дерегуляцію та децентралізацію. І нинішній Кабмін "технократів", як і його "попередник-камікадзе", цю перевірку поки що провалює з тріском. А якщо врахувати, що в перехідних положеннях проекту держбюджету наведено список із понад 40 законів, видаткові статті яких фінансуватимуться лише в разі, якщо в бюджеті знайдуться для цього потрібні ресурси, можна зробити висновок, що уряд свідомо переходить у "ручний" режим управління. А "пасажирам" залишається лише пристебнутися міцніше, бо м'якої посадки не буде.