Полномочия и ответственность НБУ: соблюдается ли баланс?

Автономность и подотчетность НБУ

Независимость или автономность Национального банка Украины от остальных государственных институтов является важным компонентом системы управления центробанком, поскольку предоставляет НБУ достаточную свободу действий для надлежащего выполнения возложенных на него задач без давления со стороны правительства, парламента или частного сектора.

Независимость центрального банка — обратная сторона его подотчетности. В мире аксиомой является и то, что для создания адекватной системы сдержек и противовесов автономный статус центробанка должен балансироваться высокой степенью его подотчетности перед обществом и его представительскими институтами.

Еще один важный аспект подотчетности центрального банка — его прозрачность. Именно тандем прозрачности и подотчетности обеспечивает доверие общественности/участников рынка к действиям центрального банка и влияет на формирование их ожиданий, способствуя таким образом достижению целей его деятельности.

В широком контексте подотчетность центрального банка включает три уровня: внутренний аудит банка; отчетность перед органом надзора за центробанком и отчетность перед парламентом или/и президентом страны.

То есть в идеале трехуровневая система подотчетности НБУ должна обеспечивать результативное использование данных ему полномочий.

В законодательной плоскости статьей 51 Закона «О Национальном банке Украины» установлено, что НБУ подотчетен президенту Украины и Верховной Раде в рамках их конституционных полномочий. Эта же статья конкретизирует и механизмы подотчетности: назначение и увольнение с должностей главы НБУ и членов Совета НБУ, ежегодный доклад главы НБУ Верховной Раде; ежегодный отчет президенту и Верховной Раде о проведении денежно-кредитной политики; ежеквартальное информирование о безналичной эмиссии.

По данным Банка международных расчетов, в мире наиболее распространенная форма подотчетности центральных банков — оценка их деятельности парламентом. Такие оценки являются регулярными и, как правило, проводятся чаще одного раза в год. Также практикуется и передача в парламент ежегодного отчета о финансовых операциях центрального банка с заключениями внешних аудиторов.

Например, в США Акт о Федеральном резерве устанавливает, что глава Совета управляющих ФРС раз в полгода должен отчитаться перед Конгрессом о принятых мерах и достигнутых целях монетарной политики, очертить планы на будущее, а также обсудить итоги экономического развития и будущие экономические перспективы. Дополнительно раз в год глава Совета управляющих ФРС должен докладывать на заседании профильного комитета Сената и раз в год — комитета Палаты представителей.

Вместе с этим по итогам полугодичных слушаний в Конгрессе аппарат ФРС готовит письменный отчет (Congressional Report) с описанием курса монетарной политики, состояния экономики и будущих перспектив, учитывая прошлые и прогнозные показатели занятости, производства, инвестиций, реальных доходов, цен и обменных курсов.

В Израиле законом «О Банке Израиля» предусмотрено, что не реже двух раз в год комитет Банка подает правительству и финансовому комитету парламента отчет с обзором тенденций ценовой динамики и развития экономики и представляет направления политики, которых он намерен придерживаться с учетом количественных целей, утвержденных правительством.

Наличие адекватной системы подотчетности центрального банка предполагает и контроль над его деятельностью или ее оценку согласно определенному перечню критериев результативности. Как правило, такую оценку осуществляет уполномоченный наблюдательный орган центробанка.

В некоторых странах успешность деятельности центральных банков оценивают по критерию соблюдения или несоблюдения инфляционной цели. В других странах мониторингу подлежат также целевые показатели по обменному курсу и денежным агрегатам. В зависимости от достижения или недостижения этих критериев могут ранжироваться заработные платы руководящего состава центрального банка и приниматься решения о продлении срока действия их контрактов или же об увольнении. Например, глава Резервного банка Новой Зеландии может быть уволен при нарушении инфляционной цели, определенной в «Соглашении о целях политики».

Следует отметить, что в Украине на 6-летнем интервале действия инфляционного таргетирования НБУ всего лишь дважды (в 2016-м и 2020 году) достигал установленных инфляционных целей. Должностные лица НБУ периодически информируют общественность об отклонениях фактической инфляции от таргета, объясняя их факторами, находящимися вне сферы влияния НБУ. Одновременно эти же лица настаивают на том, что результативность их работы следует оценивать исключительно в плоскости достижения целей по инфляции. Так не следует ли тогда перенять опыт Новой Зеландии в части ответственности за нарушение инфляционной цели?

Как видим, подотчетность НБУ существует в очень суженном формате и фактически носит характер информирования о реализованных мерах и достигнутых целях. То есть реальная независимость НБУ никак не балансируется взвешенной системой подотчетности перед украинским обществом и государством. Поэтому для Национального банка не характерны обмен мнениями и поиск компромиссов со стейкхолдерами и посторонними участниками при выработке решений финансовой и монетарной политики, также отсутствует видение широкого контекста проблем денежно-кредитной системы Украины. Оторванность политики НБУ от реалий украинской экономики, его неестественная склонность проводить политику в интересах международных кредиторов, а также сверхчувствительность к интересам банковского бизнеса снижают общественное доверие к этому важному институту.

Проблемы формирования политики и распределения полномочий между Советом и Правлением НБУ

Формирование денежно-кредитной политики предполагает реализацию полномочий по:

• определению инфляционных целей;
• установлению процентных ставок;
• определению форм залога и правовых аспектов взаимодействия с банками при проведении монетарных операций.

В украинской практике все эти полномочия принадлежат Правлению НБУ. В частности, Правление выполняет функции установления инфляционных целей, принятия решений об учетной ставке и регулировании деятельности финансовых учреждений, определении режима обменного курса. При этом Совету НБУ отведена роль одобрения основных принципов денежно-кредитной политики, разработанных и представленных Правлением.

Подобная практика в определенной степени противоречит статье 100 Конституции Украины, согласно которой Совет НБУ разрабатывает основные принципы денежно-кредитной политики и осуществляет контроль над ее реализацией. То есть Конституция закрепляет полномочия по формированию денежно-кредитной политики за Советом НБУ. Вполне логично, что и статьей 14 профильного закона предусмотрено, что Правление НБУ обеспечивает реализацию денежно-кредитной политики согласно основным принципам, организует выполнение других функций и осуществляет управление деятельностью НБУ. По сути, это классический набор полномочий исполнительного управленческого органа центрального банка.

С учетом этого вполне закономерны вопросы: как практика установления Правлением НБУ целей по инфляции и режиму обменного курса согласуется с юридическим статусом Правления НБУ как исполнительного органа? И почему таких полномочий сейчас лишен Совет НБУ как конституционный орган, отвечающий за разработку основных принципов денежно-кредитной политики?

В мире распространена практика, когда количественные цели по инфляции, обменному курсу и денежным агрегатам устанавливают совместно государство и центральный банк. Так, в 70% стран с режимом инфляционного таргетирования к процессу определения инфляционной цели привлекаются другие государственные органы, кроме центрального банка. Привлечение государственных органов к установлению целей по обменному курсу имеет место в 80% стран, а целей по монетарным агрегатам — в 30%. А в 30% стран цели по инфляции и обменному курсу устанавливает правительство единолично (Issues in the Governance of Central Banks).

В частности, в Великобритании и Новой Зеландии уполномоченные государственные органы определяют инфляционные цели, которые центральные банки обязаны принимать к выполнению. Первой целью для Банка Англии является удержание ценовой стабильности, но конкретное значение такой цели определяет Казначейство.

В целом деятельность центрального банка можно распределить на четыре сферы ответственности и принятия решений (см. рис.):

• формирование политики — разработка суверенной экономической политики, переданной в сферу ведения центрального банка;
• управление/исполнительный менеджмент — реализация суверенной политики, ответственность за ежедневное управление центральным банком;
• регуляторная деятельность — принятие общих и индивидуальных регуляторных решений в отношении третьих участников;
• надзор и контроль — мониторинг и контролирование деятельности/операций исполнительного менеджмента.

В Украине организационно-правовая модель деятельности НБУ, заложенная Конституцией и отображенная в профильном законе от 1999 года, предусматривала закрепление за Советом НБУ полномочий по формированию денежно-кредитной политики, надзору и контролю. Правление НБУ должно было действовать как высший орган исполнительного менеджмента и банковского регулирования.

Такую модель юристы МВФ называют «Supra-Central Bank Structure», в ее основе лежит распределение компетенций за формирование политики и ее внедрение между органом, находящимся над центральным банком, и самим центральным банком. Общепризнанно, что сильной стороной такой структуры является значительная политическая легитимность политики, внедряемой центральным банком, и эффективное взаимодействие с другими компонентами экономической политики, в частности, с фискальной.

Но вопреки сформированным конституционным принципам, законом №1811-IX от 19 октября 2021 года полномочия по разработке денежно-кредитной политики почти полностью перешли к Правлению НБУ (хотя частичное перераспределение полномочий между Советом и Правлением произошло еще в 2015-м). Законом №1811-IX статус Совета НБУ был сведен к надзорному органу с минимальным набором полномочий в сфере формирования политики. В частности, установлено, что Совет «разрабатывает Основные принципы денежно-кредитной политики на основе предложений, поданных Правлением», а также одобряет их.

Можно считать, что с 2021 года в Украине в сфере формирования денежно-кредитной политики фактически начала действовать модель Executive Management Body (по классификации МВФ), предусматривающая концентрацию полномочий по выработке политики и ее внедрению в едином органе — Правлении НБУ. При этом теория и практика дают многочисленные доказательства того, что концентрация значительных полномочий в одной управленческой единице без надлежащей системы сдержек и противовесов повышает риски неэффективной деятельности и злоупотреблений.

Наряду с этим есть проблемы и с реализацией надзорно-контрольных полномочий Совета НБУ (относительно как денежно-кредитной политики, так и системы внутреннего контроля), требующих осуществления специфических функций и применения некоторых санкций. Именно поэтому профильным законом еще в 2000 году было предусмотрено: «В случае неоднократного невыполнения или ненадлежащего выполнения Правлением Национального банка решений Совета… которые являются обязательными… Совет Национального банка имеет право обратиться к главе Национального банка или в Верховную Раду Украины и президенту Украины с изложением своих позиций».

Однако законом №1811-IX даже эти минимально возможные рычаги влияния со стороны Совета НБУ на Правление были устранены. При этом расширена норма о запрете Совету НБУ вмешиваться в деятельность Правления НБУ, а также в деятельность главы НБУ и его заместителей при выполнении ими своих обязанностей. То есть в очередной раз наблюдаем дисбаланс полномочий в пользу Правления НБУ с минимальным уровнем его подотчетности и ответственности за результаты его деятельности.

Следовательно, законодательство Украины пока что не обеспечивает создание надлежащей системы подотчетности и ответственности НБУ, которая бы балансировала предоставленную ему институциональную, финансовую и операционную независимость. Кроме того, распределение полномочий между разными органами управления НБУ далеко от оптимального и не отвечает лучшим образцам международной практики.

Больше статей Татьяны Богдан читайте по ссылке.