Планировать, чтобы не жить в нищете

Первые шаги в реформировании архитектуры бюджетной системы дают сдержанную надежду на способность органов власти реализовывать успешные реформы, оптимизирующие экономические процессы и положительно влияющие на рост общественного благосостояния.

Создание объединенных территориальных громад (ОТГ) предусматривает появление нового вида местных бюджетов - бюджетов ОТГ, новых субъектов управления бюджетом, а также новых правил бюджетообразования. Это обеспечивает мощный потенциал формирования нового качества бюджетного менеджмента, лишенного многочисленных хронических болезней отечественной модели управления бюджетом. Но в случае применения неадекватных подходов к формированию и использованию финансовых ресурсов новообразованные объединенные территориальные громады не оправдают существующих ожиданий и не окажут положительного влияния на социальное положение и экономическое развитие. В сфере планирования бюджетов ОТГ возникает много проблем. Значительная их часть обусловлена действиями или бездеятельностью органов государственного управления. Впрочем, важные полномочия в сфере бюджетного планирования сосредоточены также в органах местного самоуправления. Поэтому часть недостатков в планировании бюджетов ОТГ являются следствием действий или бездеятельности субъектов бюджетного процесса на местном уровне.

Прогресс в децентрализации

Полученный опыт проведения децентрализации ценен не только своими достижениями, но и неудачами и проблемами, по своей сути часто системными. Более чем трехлетняя практика функционирования ОТГ позволяет исследовать сформировавшиеся методы управления бюджетом, сложившиеся тенденции в этой сфере, выяснить ключевые проблемы. И это создаст предпосылки для обоснования актуальных предложений для решения существующих проблем и усовершенствования механизма управления местными бюджетами, что имеет принципиальное значение для более глубокой децентрализации бюджетной системы и усовершенствования бюджетного менеджмента.

Стратегической целью децентрализации управления правительство определило повышение уровня жизни населения, содействие экономическому развитию и улучшение управляемости страны. Фокусируя указанные цели на финансовой политике, важно, чтобы деконцентрация бюджетных ресурсов и расширение финансовых полномочий органов местного самоуправления способствовали прогрессу в указанных направлениях. Бюджеты ОТГ как важный вид местных бюджетов также подчинены целям децентрализации, должны стать важным инструментом стимулирования местной экономики и социального развития. Таким образом, они должны не только способствовать реализации традиционных функций местных финансов - обеспечение общественных благ и рационального перераспределения, но и быть при этом важным элементом трансформации системы публичного управления.

В Украине в течение четырех лет реализации реформы децентрализации управления было сформировано 876 ОТГ с численностью населения в них 9,0 млн человек (см. табл.). Таким образом, на значительной территорий страны созданы новые органы местного самоуправления, наделенные важными полномочиями для обеспечения общественного благосостояния и стимулирования экономического развития территорий. Объем доходов бюджетов ОТГ увеличился с 2016-го по 2018 г. с 7,3 млрд грн до 43,2 млрд, или почти в шесть раз. За это время значительно выросла доля доходов бюджетов ОТГ как в общих доходах местных бюджетов, так и в доходах сводного бюджета. Это свидетельствует о становлении отдельного элемента бюджетной системы, на который приходится значительная доля бюджетных ресурсов, что позволяет новообразованным органам местного самоуправления решать важные задачи социального и экономического развития. Следовательно, повышается важность качества планирования бюджетов ОТГ.

Критерии оценивания бюджетного планирования

Подготовка проекта бюджета - это творческий процесс определения приоритетов бюджетной политики. Бюджетная децентрализация и наличие большого количества местных бюджетов, а также субъектов управления ими означают, что отсутствуют единые детальные правила планирования местных бюджетов не только для определенных стран, но даже в пределах одной страны. Впрочем, исследователи обосновывают рациональные подходы к формированию местных бюджетов, которые учитывают принципы эффективного управления общественными финансами, а также имеют практическое значение.

На основе исследования фундаментальных работ по бюджетированию на местном уровне, методических рекомендаций ведущих международных учреждений, таких как Всемирный банк, Организация экономического сотрудничества и развития, лучших практик успешного управления местными бюджетами был сделан вывод о том, что все подходы к рациональному планированию местного бюджета целесообразно свести в две группы. Первая группа связана с деятельностью органов самоуправления, наделенных ключевыми полномочиями в сфере бюджетного планирования. Вторая группа включает отношения указанных властных учреждений с территориальными громадами, от лица которых они управляют бюджетом. Обоснованные в научных источниках подходы к рациональному управлению бюджетом послужат критериями оценки качества бюджетного планирования.

Сосредоточимся на выяснении соблюдения на практике критериев первой группы, позволяющих оценить операции по планированию бюджета в органе местного самоуправления. Как следует из логики упомянутых исследований рационального управления местными бюджетами, основными критериями первой группы, которые помогут комплексно оценить состояние бюджетного планирования в ОТГ, являются:

- эффективная организация планирования;

- компетентность служащих;

- наличие хорошей информационной базы;

- согласование со стратегическими приоритетами

Соблюдение этих критериев будет характеризовать влияние эндогенных факторов на бюджетное планирование, а именно - на деятельность органа местного самоуправления.

Организация планирования в ОТГ

В ОТГ подготовка проекта бюджета регламентируется обычно нормативно-правовыми актами, определяющими отношения органов местного самоуправления с органами государственной власти, требования к срокам принятия решения о бюджете, обнародования самого решения о бюджете и паспортов бюджетных программ и т.п. Впрочем, значительная часть отношений, в частности, между структурными подразделениями местной рады, между местной радой и другими распорядителями средств, а также процедуры и сроки принятия распорядительных документов, отношения с общественностью остаются неурегулированными.

В местных радах ОТГ обычно отсутствуют внутренние документы, детально регламентирующие процедуру подготовки проекта бюджета, координацию работы структурных подразделений и служащих местной рады, порядок обмена информацией, а также участие общественности в процессе подготовки документа. Это подтверждают результаты исследования 50 ОТГ "Результаты оценивания управления финансами объединенных территориальных громад", которое выполнено А.Бочи, О.Шубиной, И.Тютюшкиным и другими и в котором подтверждено, что бюджетный регламент, определяющий все этапы бюджетного процесса и механизмы привлечения общественности к нему, почти не используется или же формируется в сокращенном виде. Следует отметить, что ставшие предметом исследования 50 ОТГ принимают участие в проекте Dobre, предусматривающем, в частности, комплексную экспертную поддержку органов управления этих громад.

Следовательно, можно обоснованно предположить, что ситуация в других ОТГ по урегулированию процедур подготовки проектов бюджета не лучше. Как следствие, часто подготовкой документа занимается профильный специалист без надлежащего привлечения к этому процессу других структурных подразделений местной рады и без надлежащей координации такой деятельности со стороны руководства. К тому же проект бюджета обычно готовится без обсуждения с экспертной средой, институтами гражданского общества, предпринимательскими сообществами.

Компетентность служащих

На современном этапе процесс подготовки местных бюджетов требует знаний и умений по применению эффективных методов и технологий планирования бюджета, позволяющих достигать важных целей развития громады согласно общественным приоритетам. Часто специалисты органов местного самоуправления не владеют соответствующими компетенциями. Впрочем, центральные органы исполнительной власти и местные государственные администрации осуществляют методическое обеспечение процесса подготовки проекта бюджета на довольно низком уровне. Особенно это заметно в условиях создания ОТГ, когда образуются новые органы местного самоуправления, а их работники сталкиваются с новой для себя работой. Это служит причиной дополнительных трудностей в подготовке проектов бюджетов, особенно в новообразованных ОТГ. К тому же эти проблемы невозможно качественно решить с помощью разных совещаний и учебных программ, организуемых областными государственными администрациями и их структурными подразделениями.

Частично проблему методического консультирования местных рад решают действующие в пределах проектов негосударственные организации, финансируемые за счет грантов. Впрочем, такая деятельность в значительной степени зависит от внешнего финансирования, имеющего определенные рамки, и после его прекращения может быть завершена. Местные рады только в исключительных случаях самостоятельно заказывают консультационные услуги и еще реже - образовательные услуги, направленные на повышение квалификации служащих. Как следствие, ограниченность инструментария бюджетного прогнозирования и планирования, ошибочное применение неоптимальных методов бюджетного прогнозирования приводят к внесению частых изменений в утвержденные бюджеты с целью скорректировать плановые показатели. Еще один комплекс проблем обусловлен недостатками применения программно-целевого метода бюджетного планирования.

Проблемы информационной базы

Информационная база планирования бюджетов ОТГ довольно ограничена. Новообразованные органы управления часто только начинают работу по формированию баз данных, необходимых для расчетов плановых объемов поступлений бюджета и обоснования бюджетных расходов. В основном у органов местного самоуправления ОТГ нет достоверной информации об уплате налогов и других обязательных платежей в бюджет, сведений об объектах жилой и нежилой недвижимости, о документальном оформлении земельных участков, находящихся в пользовании, и других важных для прогнозирования бюджетных поступлений данных.

Кроме этого, соответствующим подразделениям местных рад часто не хватает объективной и достоверной информации о фактическом состоянии инфраструктуры, находящейся в коммунальной собственности. Отдельно следует обратить внимание на неопределенность с получением бюджетом ОТГ межбюджетных трансфертов, особенно субвенций инвестиционного назначения. Это обусловлено, в частности, непрозрачным механизмом предоставления субвенций на осуществление мероприятий по социально-экономическому развитию отдельных территорий, распределяемых при участии народных депутатов Украины.

Проекты бюджетов на текущий год готовятся в условиях неурегулированности вопроса систематического предоставления органами государственной власти органам местного самоуправления важной информации для их составления. Вследствие этого местные рады столкнулись с проблемой своевременного получения полной информации, необходимой для качественного планирования обязательных платежей в бюджет, в частности, от органов Государственной фискальной службы Украины. В конце 2018 г. были внесены изменения в Налоговый кодекс Украины, которыми Государственную фискальную службу обязали предоставлять по запросу органа местного самоуправления информацию об уплаченных налогах и сборах на соответствующих территориях, суммах налогового долга по каждому налогоплательщику.

Несмотря на это, территориальные органы ГФС отвечают отказом органам местного самоуправления в предоставлении отчетности о суммах начисленных и уплаченных налогов и сборов, суммах налогового долга и излишне уплаченных в местные бюджеты налогов и сборов в разрезе плательщиков, о чем свидетельствуют многочисленные обращения в Ассоциацию городов Украины. Основанием для таких действий органов государственной власти было письмо ГФС (№5616/7/99-99-07-02-02-17 от 20 февраля 2019 г.) к своим подразделениям, в котором сообщается, что вышеупомянутая информация не может быть предоставлена органам местного самоуправления, поскольку является информацией с ограниченным доступом. Таким образом, проблема ограниченной информационной базы составления проекта бюджета остается нерешенной, в связи с чем органы власти ОТГ лишены возможности применять эффективные методы бюджетного планирования, поэтому значительно ухудшается его качество.

Согласованность со стратегическими приоритетами ОТГ

Проблема согласования бюджетных индикаторов со стратегическими приоритетами развития громады является системным недостатком планирования местных бюджетов. Большим препятствием на пути рационального планирования бюджета является отсутствие у большой части ОТГ утвержденных стратегий развития. По состоянию на начало 2019 г. в 13 исследованных областях (Винницкая, Волынская, Донецкая, Житомирская, Запорожская, Ивано-Франковская, Луганская, Львовская, Николаевская, Ровненская, Тернопольская, Хмельницкая, Черкасская) утвержденные стратегии были у 177 ОТГ при том, что функционировали уже 482 ОТГ, в том числе 388 действовали по состоянию на начало 2018-го. Таким образом, утвержденные стратегии есть у менее чем половины ОТГ, функционирующих больше года.

Следует также заметить, что часть утвержденных стратегий не отвечает современным требованиям, носит формальный характер, а определенные в них приоритеты и инструменты их достижения имеют существенные ошибки. В начале 2018 г. представители трети ОТГ, в которых были утверждены стратегии, заявляли о необходимости их обновления (данные Ассоциации объединенных территориальных громад). Даже в тех органах местного самоуправления, в которых утверждены стратегии развития, часто стратегические приоритеты не включены в местный бюджет, а бюджетные средства направляются на цели, не относящиеся к важнейшим целям развития.

Отсутствие связи (или же наличие слабой связи) бюджетного планирования с документами, определяющими приоритеты развития ОТГ, допускает ситуацию, когда в проектах бюджета недостаточно учтена реализация одной из основных задач органа местного самоуправления - обеспечение гармоничного развития всех населенных пунктов. Часто проекты, включенные в проекты бюджетов, отбираются без применения четкого прозрачного алгоритма, который бы учитывал необходимость сбалансированного развития всей ОТГ в стратегической перспективе, вследствие чего проект бюджета допускает концентрацию ресурсов на проекты, реализуемые в населенном пункте, который является центром ОТГ.

Предложения

Во-первых, целесообразно механизм мониторинга процесса децентрализации, базирующийся прежде всего на количественных индикаторах, расширить модулем, который включает оценки эффективности местных бюджетов, в том числе состояния бюджетного планирования. Применение прозрачных алгоритмов оценивания качества бюджетного планирования и формирование на их основе рейтингов успешности ОТГ станет мощным стимулом для органов управления ОТГ с целью усовершенствования своей деятельности в сфере бюджетного планирования. Для детального выяснения проблем бюджетного планирования в отдельных ОТГ следует развивать практику анализа эффективности отдельных бюджетов, проводимого в том числе негосударственными субъектами.

Во-вторых, развивать уровень квалификации служащих органов местного самоуправления, вовлеченных в процесс бюджетного планирования. В этом контексте важно не только повышать уровень образования в учебных заведениях, готовящих соответствующих специалистов, но и улучшать последипломное образование, систему повышения квалификации, которые бы отвечали современным стандартам и содействовали решению актуальных задач управления финансовыми ресурсами территориальных громад. Следует также говорить о распространении индивидуальных образовательных продуктов, предусматривающих предоставление услуг для служащих определенной громады на основе исследования конкретных нужд, о разработке отдельной учебной программы и достижении важных целей в усилении управленческого потенциала этого органа местного самоуправления.

В-третьих, развивать информационную базу бюджетного планирования. Перспективным направлением считаем построение глобальной информационной системы управления громадой. Ее применение поможет получать необходимую информацию не только для расчета плановых показателей поступлений бюджета, но и для планирования расходов на основе определенных приоритетов развития громады и потребностей ее жителей. Созданию глобальной информационной системы должны предшествовать детальная инвентаризация коммунального имущества, земельных ресурсов, других активов, а также налаживание обмена необходимой информацией с органами государственного управления, в частности с органами ГФС, Государственной службы статистики и т.п.

В-четвертых, совершенствовать методологию бюджетного планирования. Ключевая задача, относящаяся к этому направлению, - интеграция бюджетного планирования в систему менеджмента ОТГ и планирование ее развития. Необходимым условием полноценной реализации этой задачи является расширение горизонта бюджетного планирования и внедрение среднесрочного бюджетного планирования. Принципиальное значение при этом приобретает обеспечение подчиненности бюджетного планирования стратегическому планированию. Следовательно, требует дальнейшего усовершенствования программно-целевое бюджетное планирование, которое будет способствовать реализации указанной высшей задачи, ориентировать процесс планирования на достижение важных целей развития ОТГ, а не на сохранение прошлых тенденций.

Принимая во внимание широкий пласт проблем и ограниченность опыта в органах власти ОТГ, важно обеспечить системное участие в их решении центральных органов исполнительной власти, ответственных за реализацию реформы местного самоуправления. С этой целью Министерству финансов Украины целесообразно развивать методическое обеспечение бюджетного планирования, принимать участие в разработке и реализации учебных программ, развивать площадки для обмена лучшими практиками бюджетного планирования. Кроме этого, требует усовершенствования механизм предоставления межбюджетных трансфертов, а именно - распространение формализованных подходов к предоставлению всего объема субвенций на социально-экономическое развитие и избежание "ручного" их распределения; систематизация и усовершенствование норм, регламентирующих функционирование социальной инфраструктуры, и их согласование с механизмом межбюджетных отношений; расширение горизонта планирования межбюджетных трансфертов.