О недостатках планирования и рисках выполнения

До принятия госбюджета-2021 остались считанные дни. Формально Минфин выполнил все пожелания к первой редакции государственной сметы: дефицит по требованию МВФ был уменьшен до 5,2% ВВП, предложения парламентариев по увеличению как доходов, так и расходов также учтены, но основные предостережения о том, что эта смета может обеспечить рост нашей экономики, остались.

Именно поэтому в рамках цикла «Актуальные беседы с «Зеркалом недели» ZN.UA провело профессиональное обсуждение проекта бюджета, привлекая к дискуссии представителей Минфина, НБУ, Счетной палаты и независимых экспертов.

Об изменениях в цифрах

Доходы проекта государственного бюджета на 2021 год предусмотрены в сумме 1 081 млрд грн (общий фонд — 949 млрд, специальный фонд — 132 млрд). Расходы в проекте ко второму чтению составляют 1 328 млрд грн.

Доходы Минфин планирует повысить в основном за счет увеличения прогнозных поступлений от:

• налога на прибыль предприятий на 1 млрд грн;
• НДС с произведенных в Украине товаров на 6,4 млрд грн за счет усиления эффективности администрирования и ликвидации схем;
• ввозной пошлины на 2,4 млрд грн;
• части чистой прибыли госпредприятий и дивидендов на 4,2 млрд грн;
• платы за лицензии на осуществление деятельности в сфере организации и проведения азартных игр и за лицензии на выпуск и проведение лотерей на 7,4 млрд грн.

Дефицит бюджета сократили на 23,7 млрд грн, а предельный объем бюджетного дефицита определили в 246,6 млрд. Финансирование общего фонда госбюджета по долговым операциям в 2021 году уменьшено на 30,5 млрд грн, при этом внешнее финансирование увеличено на 49,1 млрд грн, а внутреннее — уменьшено на 79,7 млрд.

Расходы на погашение госдолга также выросли на 29 млрд грн, а вот на его обслуживание несколько уменьшились — на 1,7 млрд. Предельный объем гарантированного государством долга определен на уровне 350,5 млрд грн (или 7,8% ВВП).

О предостережениях и возможностях

По убеждению заместителя министра финансов Дениса Улютина, приведенные показатели вполне реалистичны, а сам Минфин уверен, что заложенные расходы полностью соответствуют уровню потенциальных бюджетных поступлений. «Мы основательно обработали более 2,5 тысячи поправок, полученных от народных депутатов, и исключительно в плодотворной дискуссии с бюджетным комитетом, главными распорядителями, Счетной палатой и общественностью и готовили бюджет ко второму чтению. Увеличить доходную базу нам позволили текущие тренды, потому что мы видим рост и доходов, и потребления. А расходную часть бюджета формировали, исходя из приоритетности и значимости тех или иных расходов», — объяснил в ходе обсуждения заместитель министра. Отдельно он заметил: «В бюджете на следующий год предусмотрены закупка вакцин от COVID-19 на сумму 2,6 млрд грн, повышение минималки до 6,5 тыс. грн, индексация пенсий и доплат пенсионерам в возрасте 75+, повышение зарплат врачам на 30% и учителям на 25%, развитие программы «Доступные кредиты 5–7–9%», которая в этом году себя отлично зарекомендовала. В целом на оздоровительную и образовательную сферы заложены рекордные расходы — 313 млрд и 169,4 млрд грн соответственно. На потребности национальной безопасности и обороны выделят 5,93% ВВП. Существенное финансирование получит инфраструктурное направление — почти 100 млрд грн, из которых 88,8 млрд составляет «Большое строительство», 4,5 млрд — обновление железной дороги, новые вагоны, 2,4 млрд грн — развитие аэропортов».

Пан Улютин подчеркнул, что сокращение бюджетного дефицита до 5,24% ВВП позволит Украине мягче пройти следующий год и выйти на экономический рост в 3–3,5% ВВП.

Впрочем, эксперты упрекают Минфин в том, что, несмотря на внесенные в проект госбюджета изменения, заложенные в него макропоказатели не изменились, соответственно, это может нести скрытые риски его успешного выполнения. В частности, по мнению члена Совета НБУ Виктора Козюка, уровень инфляции, учтенный в проекте, выше таргета Национального банка. Это, с одной стороны, ставит под сомнение выполнение планов по налоговым поступлениям, с другой — опосредованно влияет на ожидания реального бизнеса и может привести к «самовоплощаемому пророчеству», когда собственно только ожидания бизнесом роста инфляции могут стать ее катализатором.

Укоряют Минфин и в чрезмерных объемах заимствований на внутреннем рынке, которые могут привести к так называемому эффекту вытеснения, поскольку Минфин фактически будет конкурировать за финансовые ресурсы с бизнесом, и справедливой эту конкуренцию назвать трудно. Но директор департамента монетарной политики и экономического анализа НБУ Владимир Лепушинский заметил, что развитие внутреннего рынка ОВГЗ — это все же позитив. «У нас уже есть нормально сформированная кривая доходности, мы видим, что рынок развивается, и надеемся на еще один важный для НБУ эффект — дедолларизацию экономики. Тем более надо учитывать, что объем займов, запланированных Минфином, — это валовой показатель, в который входят и краткосрочные ценные бумаги, и облигации, которые будут погашаться в 2021-м», — объяснил пан Лепушинский. На самом деле объем новых привлечений путем продажи ОВГЗ в 2021 году составит около 130 млрд грн, по сравнению с проектом к первому чтению он уменьшился на 70 млрд, но риски того, что такие объемы могут негативно повлиять на кредитование, все равно остаются.

Как остается и риск того, что бюджет просто не будет выполняться. Советник главы Счетной палаты Виктор Мазярчук напомнил, что в текущем году пока не использовано свыше 100 млрд грн бюджетных средств, и, по его мнению, проблема не столько в нехватке денег, сколько в неумении ими распоряжаться. «У нас плохое качество бюджетного планирования прежде всего на уровне распорядителей, министерств. А если плохо запланировали, то и использовали плохо. И, кстати, если бы использование средств было на более высоком уровне, Минфин мог бы лучше планировать заимствования и не только», — сказал он.

Эксперт Центра демократии и верховенства права Игорь Розкладай на примере финансирования общественного вещания доказал, что хроническое недофинансирование — одна из основных причин неэффективного использования средств. А это является риском для любой сферы, но особенно чувствительно оно для сферы вещания в стране, которая перманентно находится в политическом кризисе, а львиная доля экономики которой, как и телеканалов, принадлежит олигархам.

По мнению экспертов, частично все названные бюджетные риски связаны с чрезмерной политизацией бюджетного процесса, которая в этом году слишком усилилась. Заместитель директора Центра экономической стратегии Мария Репко отметила не только это, но и другой угрожающий тренд, который может свидетельствовать об откате реформ в бюджетном процессе. «Если вспомнить два предыдущих экономических кризиса, то были две абсолютно противоположные реакции на них. В первом случае, после кризиса 2008 года, Украина до 2013-го, во-первых, расширяла свой бюджетный дефицит, во-вторых, наращивала квазифискальный дефицит, финансируя из госбюджета убыточные государственные предприятия. В результате с наступлением кризиса 2014 года Украину ждали значительная девальвация, инфляция и стремительное экономическое падение. В течение последующих лет Украина уверенно сокращала бюджетный дефицит и в целом избавилась от квазифискального дефицита. В результате кризис 2020 года не нанес нам такого болезненного удара, как мог бы. Но мы вместо того, чтобы сделать выводы и продолжить предыдущую политику, снова вернулись к расширению бюджетного дефицита и формированию квазифискального дефицита», — объяснила она.

К сожалению, проблемы с согласованностью макроэкономических показателей, качеством бюджетного планирования и соответственно выполнения, а также чрезмерная политизация всего бюджетного процесса остаются нашими основными рисками. И после короткого периода, в течение которого бюджетное планирование действительно улучшалось, мы снова возвращаемся к «темным» бюджетным временам со всеми возможными негативными последствиями.