Куда деваются наши налоги?

Более трети ВВП Украины распределяется через государственный бюджет.

То есть назначение этих средств определяется и контролируется не беспристрастными механизмами рынка, а решениями законодателей и действиями чиновников разного уровня. Движение бюджетных средств отражает политику государства, и в том числе реальные, а не задекларированные приоритеты реформ. К сожалению, жестокая правда заключается в том, что ни обычные украинцы, ни даже руководители государства до сих пор не могут в этом зеркале увидеть, какова реальная результативность расходования средств налогоплательщиков.

Когда речь идет о принятии бюджета, журналисты, экономисты и политики оживленно обсуждают прогнозные макроэкономические показатели, приоритеты, сроки подачи и принятия бюджета, налоговые инициативы, распределение средств по бюджетным программам и распорядителям. С момента принятия главного финансового документа страны интерес к нему резко падает.

Угасание интереса к бюджету в "межсезонье", к сожалению, выводит из поля зрения общественности, политиков и, в некоторой степени, специалистов-экономистов то главное, ради чего бюджет, собственно, и существует. Это - бюджетные расходы и результаты их осуществления. От того, как, кем, по каким процедурам эти расходы формируются и тратятся ежедневно, зависят и эффективность выполнения государством его основных функций, и результаты реформ, и благосостояние граждан. Между тем в Украине именно в бюджетных процедурах кроются причины обычного расточительства, реализуются коррупционно-теневые "закладки", из-за которых в обществе формируется глобальное недоверие налогоплательщиков к бюджетной политике государства и политике реформ в целом.

Наибольшего успеха в контроле результативности расходования бюджетных средств достигли англосаксонские страны, введя в середине 60-х годов прошлого века программно-целевой метод (ПЦМ) бюджетирования. С созданием Европейского Союза принципы ПЦМ легли в основу реформы бюджетных систем стран-членов. Суть метода заключается в планировании, выполнении и оценке выполнения бюджета на основе программ, которые включают цели, задачи и показатели их выполнения, измеряемые критериями результативности достижения цели и эффективностью потраченных на это средств. Цели бюджетных программ, в свою очередь, должны согласовываться со стратегическими целями министерств и в целом с политикой правительства, находящегося при власти. В Украине ПЦМ официально закреплен соответствующей Концепцией, утвержденной распоряжением Кабинета министров Украины от 14 сентября 2002 г. Целью внедрения ПЦМ было как можно точнее направить расходы бюджета на решение конкретных проблем, а также максимально уменьшить влияние центров политического лоббирования на назначение и расходование бюджетных средств. Представлялось, что сосредоточение расходов на определенных среднесрочных целях и задачах развития отдельных сфер деятельности с дальнейшим мониторингом эффективности расходования средств и, как предполагалось, обязательным финансированием этих программ станет действенным способом повышения эффективности бюджетной системы и системы управления государством в целом. В отличие от предыдущего нормативно-сметного подхода, программно-целевой должен был ответить не только на вопрос: сколько нужно средств? Но и на вопрос: зачем? Что правительство собирается получить в результате их расходования? Насколько это отвечает общественным интересам?

Новый этап применения ПЦМ начался в 2010 г. с принятием новой редакции Бюджетного кодекса Украины, в которой были усовершенствованы подходы к формированию стратегических документов - Основных направлений бюджетной политики и прогноза государственного бюджета Украины на следующие за плановым два бюджетных периода, определен перечень документов (показателей, объяснений, индикаторов), которые должны разрабатываться и подаваться главными распорядителями бюджетных средств, заложены основы сопоставления показателей, приводимых в бюджетных запросах, с планами деятельности главных распорядителей бюджетных средств. На протяжении следующих лет было оптимизировано количество бюджетных программ (оно было уменьшено с 901 в 2011-м до 532 в 2015-м, а в 2018 г. их количество составляет 546). В дальнейшем вопросы ПЦМ определялись Стратегией развития системы управления государственными финансами (2013 г.) и окончательно нормированы в Стратегии реформирования системы управления государственными финансами (2017 г.).

К сожалению, попытки внедрения ПЦМ и среднесрочного бюджетного планирования в Украине в основном не приводили к реальному воплощению в практическую деятельность власти. Чтобы этот метод реально заработал, требуется ряд обязательных условий: наличие долгосрочной стратегии развития страны, внедрение среднесрочного экономического и бюджетного планирования, утверждение программ деятельности правительств на основе целей, следующих из стратегий и планов. К сожалению, эти условия не созданы до сих пор. А следовательно, ПЦМ используется только формально. Министры продолжают отчитываться по принципу расходов (сколько средств освоено, а сколько - недофинансировано), а не результативности (что сделано за выделенные средства), главные распорядители средств тратят значительные усилия на составление паспортов бюджетных программ и отчетов об их выполнении, но эти программы часто слабо связаны с решением проблем, стоящих перед страной.

Формальностью отличаются и действующие государственные стратегические и программные документы в Украине. Государственные стратегии, в отличие от государственных целевых программ, не содержат информации о необходимых бюджетных средствах для их реализации. Задачи и целевые значения индикаторов, предусмотренные в стратегиях, не координируются на этапе планирования с бюджетными ограничениями. Поэтому никогда нельзя сказать, будет ли стратегия профинансирована в полном объеме, достаточно ли на нее выделено средств для достижения поставленной цели, и совпадают ли цели и показатели эффективности стратегий с параметрами действующих бюджетных программ. А значит, как показывает практика, от декларирования в стратегических документах до практического выполнения задачи в украинских реалиях может и не дойти. Более того, поскольку такая неопределенность позволяет манипулировать показателями результативности, нет никакой уверенности, что средства были израсходованы эффективно. В сущности, это обесценивает работу огромного государственного аппарата в глазах налогоплательщиков.

К сожалению, несмотря на то, что законодательством Украины определен порядок формирования бюджетных запросов, заполнения паспортов бюджетных программ и отчетов об их выполнении, практика показывает, что качество подготовки таких отчетов невысоко. В ходе подготовки большинства отчетов о выполнении паспортов бюджетных программ со стороны главных распорядителей средств прослеживается формальный подход. Согласно законодательству, при определении результативности бюджетной программы устанавливаются, а в дальнейшем и анализируются такие категории показателей, как "расходы", "продукт", "эффективность" и "качество"; проводится анализ состояния их выполнения с объяснениями расхождений (отклонений) между фактическими результативными показателями и утвержденными в паспорте бюджетной программы. Если с первыми двумя категориями показателей, являющихся количественными, обычно трудностей не возникает, то с последними двумя, качественными, распорядителям бюджетных средств значительно сложнее.

Особенно это касается программ, связанных с деятельностью самого органа управления, предусматривающей выплату зарплаты сотрудникам, повышение их квалификации, текущие закупки для их работы. Остается непонятным, насколько эти расходы обеспечивают выполнение ведомством его задач. Не имея общего системного понимания реформ и методики оценки собственной результативности в этой системе, распорядители предпочитают механически заимствовать показатели результативности у "лидеров", среди которых пальма первенства, вне всякого сомнения, принадлежит Минфину.

Например, министерства любят определять среди критериев эффективности показатели "среднее количество входящих документов, обработанных одним работником", "количество обработанных обращений, жалоб граждан, запросов на публичную информацию" (или процент к прошлому году), которые вряд ли реально оценивают результативность работы ведомства (а часто, наоборот, могут свидетельствовать о чрезмерной забюрократизированности или непрозрачности работы). Отчет о выполнении паспорта бюджетной программы сводится практически к бухгалтерскому отчету (выделены средства, проведены заседания комиссий, предоставлены дотации, закуплены единицы товаров и т.п.).

Между тем практически отсутствует анализ влияния выделенных средств на развитие государства как с приведением статистических данных, так и в части соотношения с планом работы распорядителя. Объяснения о факторах достижения/недостижения запланированного результата главными распорядителями не предоставляются или же предоставляются минимальные, без качественного обоснования и проблемного и риск-ориентированного анализа на будущее. В отчетах, как показывает практика, полностью отсутствует информация о том, были ли все же достигнуты стратегические цели главного распорядителя бюджетных средств и цель программы (а согласно существующим рекомендациям такие показатели должны подтверждаться официальной государственной статистической, финансовой и другой отчетностью). Именно отчет о выполнении паспорта бюджетной программы должен был бы стать основой для анализа эффективности работы главного распорядителя бюджетных средств, системы государственной исполнительной власти в целом, основанием для реального внедрения среднесрочного бюджетного планирования, в котором планы финансирования бюджетных программ на следующие три года будут строиться не наугад, а на прочной стратегической основе. Ведь не может же такого быть, что налогоплательщики содержат армию чиновников только потому, что они рассматривают много жалоб, обращений и писем! Должен быть результат от их работы, по крайней мере, чтобы жалоб и обращений стало меньше, а не больше.

Следует также отметить, что, несмотря на распространенность разговоров о "разворовывании бюджета" (которые наряду с прочим служат оправданием для тех, кто пытается таким образом свести собственное пренебрежение обязательствами платить налоги в ранг определенного принципа), практический интерес общественности к отчету распорядителей о выполнении бюджетных программ довольно слабый. Не в последнюю очередь это связано со специфичностью самого предмета: неподготовленному человеку довольно сложно разобраться даже в самой бюджетно-бюрократической казуистике. А тем более в оценке практического прогресса в выполнении многогранных функций ведомства.

Положителен тот факт, что органы исполнительной власти начинают все больше информировать о собственной деятельности. Однако сохраняются вопросы доступности этой информации. Сейчас не существует единого подхода или требования о месте размещения отчетов о деятельности министерств, аналитических заключений о взаимосвязи между планами и отчетами, а тем более отчетов о выполнении бюджетных программ. И если на сайтах одних ведомств соответствующую информацию найти довольно легко, то других - приходится долго искать.

К сожалению, сами распорядители из-за непонимания важности, а иногда и нежелания не спешат обнародовать собственную отчетность в общепонятной форме, тем более способствовать ее распространению. Как следствие - прогрессирующая потеря доверия общественности к деятельности центральных органов власти, из чего, как уже упоминалось выше, вырастает недоверие к государству в целом. Поэтому Институт общественно-экономических исследований определил своим приоритетом не только углубленный профессиональный анализ результативности бюджетных расходов, но и формирование соответствующей системы распространения широкодоступной информации о результатах этого анализа на сетевой основе. Это должно восстановить доверие к бюджетной политике государства и способствовать практическому привлечению гражданского общества к бюджетному процессу.

Не за горами начало разработки Основных направлений бюджетной политики Украины на 2019–2021 гг. (Бюджетной резолюции). А значит, и старт нового бюджетного цикла, который при вышеупомянутых подходах имеет все риски воссоздать накопившиеся проблемы неэффективности и коррумпированности бюджета предыдущих лет. Напомним, следующий год будет отмечен сразу двумя избирательными кампаниями, поэтому, с одной стороны, будет усилено внимание общества к целесообразности и результативности расходования бюджетных средств, а с другой - попытки превратить программно-целевой метод в партийно-целевой.

Изменить вышеупомянутые негативные тренды можно, но только сконцентрировав усилия на внедрении современных, проверенных мировой практикой процедур реализации ПЦМ в бюджетировании, внесении для этого необходимых нормативно-правовых изменений, формировании соответствующих управленческих, контрольных и совещательных институтов, достижении соответствующей квалификации их сотрудников.

Обнадеживает то, что как минимум на формальной основе Украину не оставили наедине с этими проблемами. Так, статьей 346 Соглашения об ассоциации Украины и ЕС предусмотрено сотрудничество для обеспечения развития бюджетной политики и надежных систем внутреннего контроля и внешнего аудита, основанных на международных стандартах, а также отвечающих основоположным принципам подотчетности, прозрачности, экономности, эффективности и результативности. В статье 347 речь идет о сотрудничестве сторон по развитию системы среднесрочного бюджетного прогнозирования/планирования, усовершенствованию программно-целевых подходов в бюджетном процессе и анализа эффективности и результативности выполнения бюджетных программ, улучшению обмена опытом и информацией по вопросам планирования и выполнения бюджета и состояния государственного долга.

Практическая реализация задекларированных совместно с международными партнерами намерений сейчас была бы более действенной при внедрении современной прозрачной и эффективной бюджетной политики и более выгодной для обеих сторон, чем перманентный пинг-понг относительно дизайна надводной части айсберга украинской коррупции.