Каждый кулик хвалит свое болото. Коррупционное…

Знаешь, что все это значит…
Вся твоя самоотдача?
Ноль минус один, ноль минус один...

Петр Мамонов. Простые вещи, 1989

Охвативший Украину финансово-экономический кризис сопровождается масштабным перераспределением собственности по всей стране. Серьезные активы переходят под управление правительства и других органов власти. Контроль над этими процессами и распоряжением государственным имуществом приобретает особую актуальность для общества. И привлекательность для власть имущих. Свидетельство тому — оживленные баталии вокруг трех законопроектов об оценочной деятельности и появление законопроекта о реализации некоторых видов госимущества.

Законопроект «самооборонца» Кирилла Куликова о регулировании оценочной деятельности (№4487) в конце весны взорвал сообщество оценщиков. Его суть — в коренном изменении системы госуправления и регулирования в сфере оценки, а также распространении обязательной оценки практически на все деловые операции в стране. Проект другого «самооборонца» — Владимира Арьева — об экономических основах обращения с отдельными видами имущества (№4407) прошел незамеченным. Хотя он кардинально изменяет порядок реализации имущества в распоряжении органов власти (арестованного, конфискованного, бесхозного, залогового и т.п.).

К этим двум примыкает и проект бютовки Ольги Боднар (№4709) «Об устранении коррупционных механизмов и недопущении монополизации сферы оценочной деятельности».

Что и говорить, коррупционность оценки приватизируемого госимущества давно уже стала притчей во языцех. Один и тот же объект можно оценить и в пять гривен, и в десять миллионов. И продать с невиданным «подъемом» для чиновников. Примеров масса.

Реализация упомянутых видов госимущества — нетронутый Клондайк для журналистских разоблачений. В течение многих лет чиновники МВД, таможни, ГНАУ, СБУ, Минюста и других ведомств создали эффективную схему продажи этих активов в интересах избранных.

Но действительно ли законопроекты К.Куликова, О.Боднар и В.Арьева разрушают коррупционные схемы и вводят заявленные открытость, прозрачность и подконтрольность обществу?

Тени «тендерных предков»

Серьезный повод усомниться в истинности заявленных намерений возникает по мере ознакомления с тем, как проекты продвигались по парламентским коридорам.

Все три подаются от комитета Верховной Рады по экономической политике. Его уже окрестили «комитетом тендерных президентов», поскольку он приютил ключевых радетелей Тендерной палаты (глава комитета — А.Ткаченко, его первый зам — С.Осыка, главы подкомитетов — А.Яценко и О.Лукашук).

В прошлом году комитет активно продвигал законопроекты, являющиеся, по сути, предшественниками нынешних. Это проект №0971 о товарных биржах и №2440 — о реализации гос­имущества. Оба вызвали горячую дискуссию в массмедиа, среди народных депутатов и экспертов и были отвергнуты как явно коррупционные. Их авторами выступали тогда литвиновец В.Шпак, бютовец Е.Кирильчук и регионал В.Макеенко (подробнее см. статьи в «ЗН» «Законодательные мины коррупционного действия», №36 от 27 сентября 2008 г., и «Система единого коррупционного взноса», №3 от 31 января 2009 г.).

Проект К.Куликова как две капли воды похож на аналог, который в конце марта нынешнего года предлагал Кабмину Союз защиты прав субъектов предпринимательства («ЗН» располагает его текстом). Глава союза — Владимир Доброскок. Несколько лет назад он, представляясь главой Ассоциации поставщиков товаров, работ и услуг для госнужд, оказывал «общественную» поддержку Тендерной палате. Поэтому неудивительно, что среди почетных президентов союза — А.Яценко (а кроме него — бютовцы В.Чудновский, Н.Королевская, А.Кожемякин и В.Передерий).

Правда, по словам Т.Тита­ренко, замглавы союза, эти народные избранники не причастны к законодательной инициативе союза. Ее курирует некто Людмила Кравчук. Интересно, что в правовом секторе юрдепартамента ТПУ работала консультант с такими же именем и фамилией...

Содокладчиком В.Арьева при рассмотрении его проекта в Раде, согласно информации на сервере ВР, будет выступать все тот же Антон Яценко.

Согласно регламенту, проект К.Куликова должен сначала рассматриваться подкомитетом по приватизации государственного и коммунального имущества все того же комитета по экономической политике. Однако, по словам главы этого подкомитета, нунсовца Александра Бондаря, проект был изъят из его ведения по настоянию бютовца Сергея Осыки.

Верный признак протаскивания сомнительных схем — отсутствие открытого общественного обсуждения. Если бы не шум, поднятый Фондом госимущества Украины и общественными организациями оценщиков, то проект К.Куликова давно был бы вброшен в сессионный зал (зато «незаметный» проект В.Арьева уже получил одобрение все того же комитета по экономической политике).

Еще один настораживающий признак — распространение по желтым сайтам псевдожурналистских расследований с заголовками типа «оценочная мафия прихватила у государства 50 миллиардов». Организации оценщиков проводили круглые столы, публично выступали с контраргументами, а им противостояли анонимные «разоблачения». Да К.Куликов, который наотрез отказывался называть реальных авторов своего проекта. И потрясал очередным «подметным письмом» с коррупционными обвинениями в адрес А.Бондаря и Украинского общества оценщиков (УОО) — мол, вот вы где у меня!

Однако в конце августа сайты-разоблачители вдруг начали опровергать свои же обвинения: мол, «провели дополнительное расследование, собрали неопровержимые факты, в том числе документального характера...» Выходит, недостоверная оказалась информация?

Подобная история приключилась и с обращением 50 народных депутатов в Конституционный суд, поданным в середине лета. По словам Ольги Боднар, их озаботил тот факт, что только саморегулирующиеся организации (СРО) могут участвовать в регулировании оценочной деятельности. (К сожалению, ни КСУ, ни Верховная Рада не считают нужным знакомить граждан с текстом и авторами обращений в КСУ на своих сайтах.) Но эта озабоченность испарилась уже к августу, и обращение было отозвано.

Инициаторы законопроектов К.Куликова и О.Боднар поняли бесперспективность лобовой атаки? Или начали «договариваться» с оппонентами?

26 августа в комитете по экономической политике наконец-то состоялось первое заседание рабочей группы по подготовке законопроектов в сфере оценочной деятельности. Глава группы — С.Осыка, в нее вошли авторы трех проектов, нардепы К.Ляпина и И.Богословская, представители ведомств и организаций оценщиков...

«Не надо ля-ля»

Борцов с коррупцией среди народных депутатов развелось так много, что порой кажется, будто вся Верховная Рада — это украинское отделение Transparency International. Только вот благодаря их «борьбе» сами понятия «борьба с коррупцией», «демократия», «общественный контроль» превратились в ярлыки-слоганы, лишенные первоначального смысла.

В государствах, реально борющихся против коррупции, давно существует антикоррупционная экспертиза законодательных и нормативных актов (кстати, законопроект о такой экспертизе уже обсуждается в российской Госдуме).

Попробуем подвергнуть подобной экспертизе и содержание рассматриваемых законопроектов. Ведь их заявляют, прежде всего, как антикоррупционные. Для объективности добавим к ним проект А.Бондаря №4487-1 (соавторы Е.Ващук, А.Плотников, В.Писаренко) — он был подан как альтернативный, для блокирования проекта К.Куликова.

Экспертиза заключается в проведении ряда тестов на коррупционность проектов. По нашему мнению, критерии тестов достаточно общие (доступ к информации, посредники, чрезмерное регулирование и т.д.), чтобы применяться в любой другой сфере деятельности. Их адекватность подтверждали и опрошенные нами оценщики. Хотя, безусловно, в сфере оценки необходимы и более специфические антикоррупционные мероприятия.

Тест на открытый доступ к информации. Есть ли в законопроектах нормы, гарантирующие гражданам открытый доступ к той или иной важной государственной информации? Иными словами, получат ли граждане ответы на такие вопросы: какое именно имущество находится в распоряжении государства и его органов; кто, как и во сколько его оценивал; как оно используется; как им будут распоряжаться в будущем и т.п.?

По мнению ряда оценщиков, обеспечение такого доступа является первой серьезной антикоррупционной мерой.

Так, Степан Максимов, президент всеукраинской общественной организации «Ассоциация специалистов оценки», считает закрытость рынка распоряжения госимуществом одной из ключевых проблем. Наталия Лебедь, заместитель главы совета УОО, предлагает обнародовать результаты оценки госимущества и авторов оценки, а также организовать публичное обсуждение этих результатов с участием массмедиа, экспертов и т.п.

Ни одним из законопроектов такой доступ не предусматривается.

Тест на расширение общественного саморегулирования. Вовлечение так называемых саморегулирующихся организаций в регулирование той или иной профессиональной сферы деятельности является давней традицией западноевропейских государств (начиная еще с цехов ремесленников). Расширение участия СРО оценщиков — общемировая тенденция. Недавно Россия передала немало полномочий этим организациям и их советам (выдача сертификатов, обучение, разработка методологии оценки и т.п.). На начало 2009 года в России насчитывалось восемь таких СРО. Обоснование передачи полномочий — необходимость уменьшения вмешательства государства.

Украинские саморегулирующиеся организации вместе с чиновниками формируют наблюдательный совет при ФГИУ с консультационными и совещательными функциями. Старейшей СРО оценщиков является Украинское общество оценщиков (основано в 1994 году). С 2002-го его монополия устраняется признанием государством других СРО (Союз экспертов, Ассоциация специалистов оценки, Лига оценщиков земли и т.д.). Подобная система действует и в сфере оценки земли при Госкомземе.

Проект О.Боднар фактически сводит на нет роль СРО, отбирая у них даже совещательные функции. В своих интервью в качестве обоснования депутат прозрачно намекала на монополизацию УОО всего общественного сегмента и коррумпированность его членов.

К.Куликов заявлял о крайне сомнительной оценке муниципальной доли в «Киевэнерго», проведенной фирмой, связанной с руководством другой СРО. Впрочем, в отчете временной следственной комиссии по КГГА, предоставленном его пресс-секретарем, нет каких-либо подробностей. С другой стороны, автору этой статьи подобные примеры приводили и сами оценщики. Кто, как не народные депутаты, обязан доказывать обоснованность таких подозрений?

Тем не менее даже доказательства коррупции в работе тех или иных СРО не могут служить оправданием фактического уничтожения этих организаций как весомого явления в сфере оценки.

Предложения А.Бондаря и К.Куликова касаются порога, с которого организация может считаться саморегулирующейся и, соответственно, получать право участия в выработке решений (сейчас она должна иметь 250 членов). К.Куликов снижает его до 50 членов. Учитывая, что в Украине около 10 тыс. оценщиков, такой шаг создает почву для появления псевдо-СРО, которыми легко манипулировать при принятии решений.

А.Бондарь, один из создателей УОО, наоборот, поднимает планку до 500 членов. Как считает С.Максимов, на практике это может привести к монополизации всего общественного сектора в сфере оценки. Поэтому оба проекта в итоговой тестовой таблице получили оценку «-1».

Примечательно, что в середине июля группа народных депутатов-регионалов подала законопроект №4841 о саморегулирующихся организациях. Как бы это рвение не привело к выхолащиванию самой идеи...

Тест на «тендерную палату». Содержатся ли в проектах нормы, которые размывают ответственность государства за регулирование тех или иных сфер и передают его полномочия квазигосударственным организациям?

Ключевая новация проекта К.Куликова — создание наблюдательного совета по оценочной деятельности, обладающего де-факто ключевыми регуляторными полномочиями и не несущего должной ответственности. Он будет состоять из множества СРО (благодаря низкому порогу), а также непонятных экспертов, специалистов, ученых и т.п. В общем, классическое повторение Тендерной палаты, но уже в сфере оценки.

Тест на разграничение заказчика услуг оценки и регулятора. В настоящее время ФГИУ и Госкомзем регулируют оценочную деятельность и одновременно выступают заказчиками услуг оценщиков. Поэтому упреки в сращивании чиновников и частного оценочного бизнеса выглядят вполне справедливыми.

Во время публичного обсуждения представители оценщиков также признавали необходимость разведения функций регулятора и заказчика. В той или иной степени проекты О.Боднар и К.Куликова достигают этой цели. В проекте О.Боднар регулированием оценочной деятельности будет заниматься единый орган, назначаемый Кабмином. К.Куликов предлагает на эту роль Министерство экономики.

Тест на чрезмерное регулирование. На одном из круглых столов известный экономист Александр Пасхавер отметил, что чем жестче государственное регулирование и присутствие на рынке, тем больше поле для коррупционной деятельности.

Проект К.Куликова предлагает распространить обязательную оценку практически на все значимые бизнес-сделки, а не только на сферу распоряжения госимуществом. Более того, отчеты об оценке должны будут направляться в наблюдательный совет и другие органы, что фактически приведет к разглашению конфиденциальной коммерческой информации. Аргумент автора: участники сделок скрывают их реальную стоимость с целью налоговой минимизации, поэтому такое их «открытие» пополнит госбюджет.

Странное предложение. По словам Сергея Пузенко, руководителя «Северо-Восточной консалтинговой группы» (Харьков), оценка в целях налогообложения в развитых странах выполняется на основе стандартных методик «асессорами», госслужащими или работниками госпредприятий. При чем тут частные оценщики?

Вот если бы К.Куликов обратил внимание на методики, разрабатываемые самими чиновниками для оценки подведомственного имущества…

Тест на посредников. Есть ли в проектах нормы, которые будут способствовать появлению «посредников», связанных с чиновниками и узурпирующих распоряжение теми или иными публичными благами или предоставление услуг? История с ТПУ — пример разрушительного действия подобных консультантов-посредников.

Проект К.Куликова напрямую не содержит подобных норм. Хотя создание набсовета с размытой ответственностью явно будет стимулировать их появление.

А вот законопроект В.Арьева такие нормы содержит. В настоящее время реализация арестованного, конфискованного и прочего имущества, находящегося в распоряжении государства, регулируется актами Кабмина и целого ряда ведомств. Имущество реализуют ведомства-распорядители. В.Арьев предлагает унифицировать эти процессы. Общий контроль будет осуществлять Минэкономики. Сама реализация будет проводиться по процедурам, сходным с теми, которые используются при государственных закупках.

Вполне здравые идеи. Однако проект закладывает основу для появления посредников, которые будут снимать сливки с реализации госимущества. Некоторые нормы просто списаны с коррупционных законов о госзакупках (см. ст. 12, п. 4 и 6 ст. 13, п. 3 и 5 ст. 18 проекта В.Арьева). Вновь появляется «реализационная» (читай — тендерная) документация, за которую придется платить роялти, и т.п.

Существует опасность, что такие посреднические схемы попытаются протащить на уровне постановлений Кабмина: заинтересовать его руководство проще, чем десятки депутатов. Еженедельник «Бизнес» недавно сообщил, что Минэкономики уже подало в Кабмин проект постановления о реализации госимущества. Однако пресс-служба министерства заверила «ЗН», что подобный проект еще только разрабатывается...

«Чья бы корова мычала...»

Наше тестирование показывает, что ни один проект не расширяет доступ граждан к публичной информации. Как тогда вообще можно заявлять о борьбе с коррупцией?

Проект В.Арьева способствует появлению группы «посредников», связанных с чиновниками. Проект К.Куликова может привести к появлению новой тендерной палаты. Проект А.Бондаря резко сузит конкуренцию среди СРО; он также не ликвидирует потенциально коррупционную связку оценщиков с чиновниками. Проект О.Боднар уничтожает общественное саморегулирование в сфере оценки и делает ее еще более закрытой для граждан. Такая вот отдача народных избранников…

«Как ни борись с коррупцией в Украине, все равно получается тендерная палата!» — эту фразу впору объявлять основным достижением украинской борьбы с коррупцией. Старые коррупционные схемы разрушаются лишь ради создания новых…