Как (не)реформировать таможню

Когда в 2012 г. таможню и налоговую службу объединили, много говорилось о передовых мировых практиках, максимальном упрощении процедур при повышении контроля, постаудите и отказе от исключительно фискальной функции таможни.

Ничто из вышеперечисленного не произошло. И вот таможенную службу предлагают снова сделать независимой от ГФС. Все ради того же бизнеса, постаудита и лучших европейских практик. Но лозунги лозунгами, а затеянная на деле, увы, простая смена вывески не изменит текущего положения вещей. Разве что теневые потоки направит в другие руки.

Минфин не хочет

Группа депутатов зарегистрировала в парламенте законопроект о создании Национальной таможенной службы, независимой и автономной, всерьез заговорив о необходимости разделить таможню и налоговую. Поддержка в обществе нашлась моментально - общество готово на что угодно, лишь бы остановить беспредел, происходящий на таможне долгие годы, при разных руководителях, независимо ни от чего.

Государственная фискальная служба и Минфин, в свою очередь, тоже активизировались, давая понять всем и каждому, что "таможенный" вопрос для них не менее важен, просто раньше этого никто не замечал, а разделение ведомств лишь остановит реформу таможни, которая то ли уже идет, то ли вот-вот начнется.

Во-первых, в очередной раз решили возродить институт уполномоченного экономического оператора. Сама норма об уполномоченных операторах присутствует в нашем законодательстве с 2012 г.

В идеале компании, получив соответствующий сертификат, могут оформлять грузы по упрощенной системе, исключающей ветеринарный, фитосанитарный и прочий контроль на границе. За три прошедших года никто этой привилегией не воспользовался - норма есть, а вот критериев, которые бы позволили отнести претендента к числу благонадежных, механизма предоставления соответствующего сертификата и, главное, самого механизма "упрощенной" процедуры нет.

Последняя попытка сделать это была предпринята в конце 2014-го. Тогда тоже обещали и взяточничество преодолеть, и беспрепятственный ввоз товаров обеспечить. Не получилось. При этом эксперты уже тогда отмечали, что при нынешнем уровне коррупции на украинской таможне это новшество станет лишь очередной схемой, не более.

Во-вторых, министр финансов поручила главе ГФС провести проверку всех таможенных оформлений по упрощенной процедуре и выявить нарушения и злоупотребления со стороны таможенников. Наиболее красноречиво о том, насколько глава ГФС Роман Насиров озабочен таможней как таковой и злоупотреблениями на ней, говорит то, что ведомство, обеспечивающее около половины налоговых поступлений в госбюджет, почти полгода работает без руководителя. Насиров самостоятельно курирует таможню с момента увольнения своего заместителя Ликарчука, и проверять он будет, по большому счету, самого себя. А проверить надо бы. По данным НБУ, объемы импорта за 11 месяцев 2015 г. сократились на 33,5%. В январе-ноябре 2014-го импортеры завезли в страну товаров на общую сумму в 53 млрд долл., а уже за тот же период 2015-го - на 35,2 млрд. Объемы импортного НДС за 11 месяцев 2014 г. составили 95,4 млрд грн, а за 11 месяцев 2015-го -
125 млрд, то есть выросли на 31%, несмотря на снижение фактических объемов (точнее, той их части, которая показывается и фигурирует при официальном оформлении). Причина - девальвация национальной валюты. Правда, в 2015-м она составила 52%, а не 30%, и по идее должна была увеличить выручку импортеров, а соответственно, и объемы импортного НДС, до 145 млрд грн. То есть часть денег по-прежнему проходит мимо госказны. И это только та часть, которая на поверхности. Что происходит в "тени", даже представить сложно.

В-третьих, Министерство финансов торжественно сообщило о том, что возьмет кредит в 100 млн евро, чтобы разработать необходимое программное обеспечение для исключения человеческого фактора в работе, и будет привлекать международные компании к управлению таможней. Правда, одних иностранных управляющих мы уже отправили - договор с британской компанией Сrown Agents, пиарившийся прошлым летом премьером, Минфином так и не был подписан. Документы для очередного конкурса в процессе подготовки. Причем речь опять идет лишь о таможнях "западной" границы, что только подкрепляет исключительный популизм данного решения. Любой груз совершенно законно может быть растаможен на любом без исключения таможенном пункте, совсем не обязательно на первом по маршруту. В итоге товары будут транзитом проезжать кристально чистый иностранный менеджмент на западной границе и растаможиваться, например, в Киевской области. В свое время именно туда направлялись импортеры, когда "закрывалось" западное направление или возникли "трудности" на Одесской таможне. То есть, если менять, то всех, а не некоторых. И в Минфине, и в ГФС об этом отлично осведомлены. Но пиара ради они продолжают тратить человеко-часы на заведомо бессмысленные, независимо от их результатов, конкурсы.

"Мировой опыт показывает, что таможня может быть частью фискальной службы, а может быть и отдельным органом. Есть и примеры разъединения обеих служб после объединения (Канада). Всемирный банк признает, что улучшение собираемости налогов не обязательно требует объединения таможни и налоговой, - объяснил ZN.UA Игорь Даньков, руководитель практики косвенного налогообложения EY в Украине. - Неоспоримым является факт, что в фискальной сфере таможня и налоговая службы обречены на сотрудничество. До объединения таможня и налоговая по отдельности могли проверять предприятия на предмет полноты уплаты налогов. По идее, объединение обоих ведомств в фискальную службу позволяло бы проконтролировать правильность уплаты налогов по всей цепочке поставки - от импортера до потребителя (так называемый сквозной контроль). Однако этого достичь не удалось. Причина неудачи - механическое слияние таможни и налоговой, без глубокой проработки их сотрудничества в точках соприкосновения (НДС, трансфертное ценообразование, таможенная оценка)".

Пытается ли Минфин исправить это? Нет. Все предложенные правительством варианты вкупе с мифической реформой ГФС ни на грамм не приближают фискальное ведомство к нормальному взаимодействию налоговой и таможенной служб.

Депутаты не могут

Справедливости ради отметим, что предложения депутатов, настаивающих на отделении таможни от ГФС, тоже далеки от конструктива. По большому счету, нам предлагают сменить вывеску, не более. Все эти депутатские призывы к диалогу и обсуждениям - такая же игра на публику, как и поручения Насирову проверить самого себя. Обсуждать, увы, нечего. В многостраничном законопроекте нет ответов на наболевшие вопросы. Поддерживающих отделение таможни от ГФС депутатов много, а вот понимающих, что этот шаг едва ли исправит что-то в самой системе, - намного меньше. А осознающих, что реформирование таможни невозможно без принципиальных изменений во всей системе налогообложения, - и вовсе единицы. Если, конечно, реальное реформирование кого-то из представителей депутатского корпуса на самом деле интересует, а за пафосными заявлениями не скрываются совсем другие интересы.

"С точки зрения функциональности, структурности и возможности эффективного управления, отделение таможни - это плюс. С точки зрения отсутствия радикальных изменений к улучшению, это минус. Бизнес за любые изменения, которые приведут к упрощению, быстроте, прозрачности и снижению коррупционных схем. По большому счету, бизнесу все равно, в какой структуре будет работать таможенник - ГФСУ, ГТСУ, НТСУ или Таможенная администрация (как в некоторых западных странах). Главное - чем проще, тем лучше, - объяснил ZN.UA Валерий Губарев, эксперт по таможенным вопросам "Независимого таможенного агентства". - По моему мнению, просто разделение ведомств, без радикальных изменений к подходу работы в этом направлении, ни к чему не приведет. Тут необходим системный подход. Без взаимодействия с налоговой службой (службой финансовых расследований), наличия совместных баз данных, обмена информацией и т.д. эффективного результата достичь будет сложно".

На сегодняшний день импортер, осуществляющий поставку, декларирует ее по первому методу контрактной стоимости. В ответ таможня начинает "базарные торги", утверждая, что стоимость занижена, и предлагая свой вариант. Многочисленные тарифные департаменты как в центральном аппарате, так и на местах следят за тем, чтобы стоимость определялась правильно. Все мы понимаем, насколько успешно они это делают. Ведь не просто так многие импортеры ездят растаможиваться на конкретные таможни. По сути, между таможнями идет конкурентная борьба за "клиента". Ты можешь при контрактной стоимости в 10 грн поставить стоимость в 20, а потом снизить ее до 15, забрав излишек. Другая таможня может по этой же группе товаров поставить стоимость не 20, а 18 грн, и "клиент" уйдет к ней. Мы в XXI веке и вроде бы одной ногой в Европе, но в ручном режиме регулируем налогообложение. Не потому, что коррупционеры на таможне, а потому что сама система - коррупционна в своей основе. Арсений Петрович в начале осени публично обещал во всем разобраться. Видимо, либо не разобрался, либо разборки носили уже совсем не публичный характер….

"Таможня - лицо государства на границе, и за последние годы вместо честного и открытого лица мы получили вечно жадного упыря, который только и делал, что ковырялся в чужих карманах, делая вид, что выполняет волю государства по сбору налогов, - комментирует Александр Захаров, эксперт движения "Нет коррупции на транспорте". - Законной таможенной политики по отношению к импортерам у нас просто нет. Базы данных с ценами таможня использует постоянно. Этих баз данных нет в законодательстве, но ими пользуются чуть ли не на государственном уровне. На них ссылаются не только начальники постов и таможен, но и политики. Причем в разных регионах разные базы данных стоимости, часто после заниженного оформления данные из этих баз удаляются, и доказать потом ничего вообще нельзя. Это - жуткое коррупционное сегодня украинской таможни".

В идеале импортер при пересечении границы подает таможенному органу декларацию, в которой указывается таможенная стоимость контракта. Таможенный орган оценивает ее по профилю рисков, в том числе и по стоимости. Если таможня считает поставку рисковой, она запрашивает у импортера дополнительные документы, после предоставления которых товар все равно пропускается, но запускается система постаудит-контроля. То есть в течение определенного срока на предприятие может прийти проверяющий и посмотреть, что компания везла, правильно ли были оформлены документы, какой была таможенная стоимость, по какой стоимости товар продали уже в Украине, кому его продали.

Суть объединения таможни и налоговой службы заключается именно в постаудите. Теоретически, когда ведомства составляют единое целое, его проще наладить. Что, впрочем, не говорит о том, что в странах, где эти службы разделены, системы постаудита не работают. Вообще эти процессы связаны очень условно. Например, в Украине службы объединили еще в 2012 г., а о постаудите начали робкие разговоры лишь в 2014-м, при этом самой системы все еще нет. Появится ли она, если ведомства разделить? Тоже, как говорится, далеко не факт. Для того чтобы постаудит работал, нужно не разделять/объединять, надо сделать финансовые потоки прозрачными, убрать "налоговые ямы", фиктивные фирмы-однодневки, контролировать розницу и серый импорт.

"Механическое разъединение фискальной службы не приведет к качественным изменениям. Более того, в наших условиях (когда многие ставившиеся перед новым ведомством цели не достигнуты) такое разъединение будет просто отвлекать внимание и силы от проведения качественных изменений, - уверен Игорь Даньков. - Правильным было бы совершенствование совместной деятельности таможни и налоговой в точках их соприкосновения. Для этого нужно перевести сотрудничество таможенных и налоговых органов на качественно новый уровень с точки зрения как алгоритмов взаимодействия, так и технической оснащенности. Без этого ощутимого позитивного эффекта в сфере постаудита не будет, независимо от организационной структуры ведомства".

Но этим пока ни в ГФС, ни в Минфине не обременены. Зато там здорово обеспокоены тем, что "жирная" таможня, собирающая 40% всех бюджетных денег, "уплывает" в другие руки. Аргументы Минфина шатки, сохранение ГФС в нынешнем виде, по их мнению, позволит обеспечить лучшую оценку рисков и одновременно отслеживать действия налогоплательщиков по всем налогам и сборам, устранить дублирование функций налоговой и таможни, создать "единое окно" для плательщиков. Первое давно нужно было сделать, но никто этим так и не занялся, второе и третье возможны как при разъединенных, так и при объединенных ведомствах. Было бы желание что-то менять. Единственный "сильный" аргумент Минфина - увеличение штата сотрудников при создании отдельного ведомства.

***

Уходя с поста заместителя главы таможенной службы, Константин Ликарчук дал ZN.UA весьма откровенное интервью, в котором неоднократно намекал на заинтересованность Арсения Яценюка в коррупционных процессах, охвативших таможенную службу. Говорил Ликарчук и о неподдельном интересе действующего главы ГФС именно к таможне, и речь шла отнюдь не о ее реформировании. Уже тогда в стенах ГФС родилась идея объединить налоговые и таможенные поступления в единый поток, что сделало бы поиск коррупционной составляющей невозможным. И отчасти она уже начала реализовываться.

В декабре прошлого года тогда еще первый заместитель министра финансов Игорь Уманский, представляя "Бюджетный пакет-2016", заявил, что Минфин изменило подходы по администрированию НДС: все составляющие - импортный НДС, внутренний и возмещение НДС - были объединены в одну строку. По его словам, это позволяет налоговой службе не ограничивать налогоплательщиков в вопросах возмещения, так как сбор увеличится и возможностей для возмещения будет больше. Правда, потом с подачи депутата Хомутынника прозрачная система возмещения трансформировалась в два непрозрачных реестра, а вот объединение потоков осталось. Цели очевидны - понять, что происходит с государственными финансами, теперь будет невозможно. В свое время даже одиозному Александру Клименко, входившему в ближайший круг "семейного окружения" Януковича, не позволили объединить все поступления в один поток. То есть пока Минфин предлагает откровенно слабые, вымученные реформаторские решения, а депутаты - еще менее реформаторские противовесы, в самой службе происходят действительно важные и серьезные изменения, ускользающие от обывателя, но ставящие крест на каких-либо реформах.

И вместо того, чтобы объединить усилия, предложив действительно работающий механизм преобразования таможни, начав хотя бы обсуждать варианты, депутатский корпус и Минфин опять затевают склоку сродни тому фарсу, который они устроили в прошлом году с налоговой реформой. Все помнят, сколько сил и времени было потрачено на "налоговые" войны, и результат, точнее его отсутствие, все тоже видели. Похоже, таможенная реформа будет проходить по такому же сценарию.