…и тут мне карта как пошла!

2 октября вступает в силу обновленный Закон Украины «Об осуществлении государственных закупок». Он был принят и подписан президентом еще в начале лета. В атмосфере полномасштабного скандала, вызванного попытками нардепов из комитета по экономической политике ВР Украины (при негласной поддержке ряда высокопоставленных чиновников из Кабмина) создать новую общенациональную коррупционную схему, полностью вывести из-под действия закона государственные и коммунальные предприятия, резко ограничить доступ к тендерной информации... (подробности см. ZN.UA от 16 апреля и 20 мая 2011 года). Для его окончательного принятия понадобилось почти неприкрытое вмешательство президентской администрации.

Хотя наиболее одиозные инициативы и были отвергнуты, результат оказался смесью рисковых инноваций, двусмысленных норм и половинчатых решений. Конечно, сразу же после принятия закона представители администрации и Кабмина говорили о его соответствии стандартам ЕС, значительном продвижении к заключению соглашения о зоне свободной торговли. И обещали: недостатки, мол, будут исправлены ко времени его вступления в силу. Однако ничего исправлено не было. А десятки тысяч чиновников, предпринимателей, гражданских активистов и журналистов по всей стране замерли в тревожном ожидании - как закон будет работать на практике? Попробуем описать ключевые причины этой тревоги.

Новый закон вроде бы не выводит из-под действия закона (а значит, и из-под общественного контроля) государственные, коммунальные и казенные предприятия (их закупки составляют две трети всего объема госзакупок). Ключевое слово в этой фразе - «вроде». Поскольку соответствующая норма выписана крайне нечетко. И если бы ее автор, чиновник из президентской администрации, имел онлайнового клона, то его бы давно сожгли «лучами» презрения, ненависти и изумления.

Ведь согласно статье 2 закона закупки указанных предприятий регулируются законом, если предприятия имеют налоговые и таможенные льготы, освобождены от уплаты задолженности перед бюджетами по фондам соцстрахования или получают прямую или косвенную бюджетную поддержку. Кто и как будет определять эти предприятия? Конечно, Мин­экономики попросило соответствующие ведомства предоставить перечень таких предприятий. Однако в этой стране Кабинет министров не может даже точно подсчитать общее количество государственных предприятий. Что уж говорить о более тонких ма­териях...

Кстати, следуя настойчивым рекомендациям ЕС и Всемирного банка, закон предусматривает, что закупки естественными монополиями, закупками ядерного топлива, поставки электро- и теплоэнергии в дома украинцев и т.п. должны регулироваться отдельными законами. Их проекты правительство должно подать в парламент через месяц после вступления в силу закона о госзакупках, то бишь в ноябре. До утверждения этих нормативно-правовых актов указанные закупки будут проводиться в соответствии с общим законом о госзакупках. Что ж, правительство было обязано разработать эти проекты еще год назад, а воз и ныне там...

Остаться должен только один!

Со 2 октября чиновники смогут проводить закупки у одного участника на свое усмотрение, без получения разрешения у Минэкономики. В прошлом году по этой наиболее коррупционно опасной процедуре было потрачено около 70 млрд. грн. (40% от всего объема закупок по заключенным договорам), за первое полугодие текущего - 40 млрд. (26%).

С одной стороны, эта норма вполне соответствует европейской практике, где ответственность за госзакупки полностью лежит на самих заказчиках. Следуя ей, новая редакция закона также предусматривает, что заказчик применяет эту процедуру после переговоров с одним или несколькими участниками. Раньше достаточно было только одного.

Кроме того, в Украине значительная часть средств по этой неконкурентной процедуре тратилась при закупках хозобществ с госдолей более 50%, а также при закупке теплоэнергии, воды и т.п. у коммунальных предприятий (58 из 70 млрд. в 2010 году), монопольных поставщиков муниципальных услуг.

Однако европейская практика - это одно, а наша страна, как известно, «пасе задніх» в мировых рейтингах коррупционности. К тому же закон ввел новые, очень нечеткие условия применения процедуры закупки у одного участника: в случае появления «срочной потребности в осуществлении закупки в связи с возникновением особенных экономических и социальных обстоятельств...»

Так что риск разнузданной коррупционной вакханалии не заметит только слепой. Вместо и так далеко небезупречного контроля Минэкономики останутся лишь ненадежные проверки со стороны Госфининспекции (бывшего ГлавКРУ) да правоохранительных органов. Ну и общественных активистов и массмедиа - ведь заказчики по-прежнему будут обязаны публиковать на государственном веб-портале информацию о таких закупках вместе с обоснованием ее необходимости.

Рисковым выглядит и разрешение заказчикам и участникам торгов изменять «существенные» условия тендерного договора. То есть при сохранении неизменной первоначальной цены договора обе стороны смогут повышать цену единицы товара на 10% или продолжать действие договора «при наличии объективных обстоятельств». Эта норма вроде бы служит гарантией обоюдных интересов при резком изменении рыночной конъюнктуры. Что ожидаемо в условиях глобального экономического кризиса. Вместе с тем открывает простор для очевидных манипуляций. К обоюдному и небескорыстному согласию сторон...

Рамочные откаты?

Рамочные соглашения являются еще одной спорной инновацией. Ее суть: один или несколько заказчиков получают право заключать так называемый рамочный договор с одной или несколькими компаниями. Срок договора - до четырех лет. Например, если заказчику нужны поставщики канцелярских товаров, он отбирает группу потенциальных поставщиков, которые соответствуют определенным требованиям (предыдущий опыт, наличие складских помещений и т.п.). И заключает с ними рамочный договор. А вот закупка конкретных товаров у одной из отобранных компаний происходит на втором этапе, когда генеральный заказчик выставляет, к примеру, такой критерий отбора, как цена. И выбирает того, кто предложил лучшую цену.

Перечень товаров и услуг, которые можно закупать по рамочным соглашениям, должно составить Минэкономики, а порядок выполнения соглашений и определения генеральных заказчиков должен установить Кабмин.

По идее, такие соглашения должны быть эффективными при регулярной закупке массовых и достаточно простых товаров и услуг. Они довольно широко используются в той же Европе. Нечто подобное уже существовало и в украинском законодательстве под названием «закупки на условиях координации». Правда, почти не использовалось на практике (чиновничьи «крыши» не хотели делиться откатами?).

Будущее этой новации в Украине туманно. Пока очевидны варианты коррупционного развития событий. Скажем, чиновники Минобороны отбирают поставщиков продуктов питания для солдат. И увековечивают регулярное поступление откатов на четыре года. Правда, смена руководства министерства неизбежно поднимет вопрос о «перекрышевании» или расторжении соглашения...

Открываем игру на новых карточных столах?

Достойны внимания и еще несколько второстепенных нововведений закона. Однако сейчас важнее упомянуть об инициативах депутатов и чиновников, которые очень скоро могут создать новые коррупционные дыры. Одна из них - это внедрение электронных госзакупок. С этой темой носились еще создатели Тендерной палаты. Они пытались навязать бизнесу подачу электронной отчетности в органы власти. Естественно, через «своих» посредников.

Ныне проповедником е-заку­пок выступает нардеп Ирина Горина. Ее законопроект №8633, поданный в июне, очень напоминает кальку с российского. Однако в самой России е-аукционы вызывают массу критических замечаний, в том числе из-за того, что панацеей от коррупции они не стали. Наоборот, породили новые сомнительные схемы.

Между тем в минувший четверг на презентации одной из возможных площадок для украинских е-аукционов И.Горину сопровождала нардеп-регионал Юлия Левочкина, сестра главы администрации президента…

Минэкономики тоже пытается остаться «в теме» и «в доле». Разработанный ведомством проект приказа о проведении мониторинга госзакупок предоставляет министерству право, в случае обнаружения нарушений, приостанавливать торги. Это прямо противоречит закону, который дает такое право только Антимоно­польному комитету…

P.S. Ну а пока Украина барахтается между Сциллой корыстолюбия и Харибдой некомпетентности, ее соседи худо-бедно выстраивают вполне эффективные системы расходования средств налогоплательщиков. На днях Европейский банк реконструкции и развития обнародовал свою оценку режимов госзакупок в 30 странах. Согласно ей «балканские страны, Армения, Грузия и Турция уже переняли передовой международный опыт и принципы, закрепленные в нормативной базе ЕС», они «активно проводят широкомасштабные реформы этого сектора».

«В России и странах Восточной Европы, Центральной Азии и в Монголии наблюдается умеренное развитие политики в этой сфере. Действующие законы и особенно практика осуществления госзакупок пока не соответствуют международным стандартам».

Ну а «в Украине, Беларуси и Молдове разработка политики госзакупок находится на начальном этапе». Хуже только в Турк­менистане и Узбекистане, где «соответствующее законодательство находится в зачаточном состоянии».