Госзакупки: шестая Рада пост сдала, а седьмая — приняла...

Верховная Рада Украины шестого созыва канула в Лету. За пять лет ее существования, с 2007-й по 2012 год, общий объем государственных закупок вырос в два раза - до 325 млрд. грн. В этой огромной сумме и лекарства для диабетиков, и питание для школьников, и ремонт автодорог, и роскошные автомобили для чиновников, и необходимые поставки для государственных и коммунальных предприятий.

Что сделали народные избранники ушедшей Рады для того, чтобы эти средства расходовались экономно, эффективно и открыто, на благо всех граждан Украины? Какие вызовы стоят перед системой госзакупок в ближайшие пять лет и, соответственно, перед Верховной Радой седьмого созыва?

Тема, достойная широчайшей дискуссии как среди профессионалов-закупщиков, так и в обществе, с участием политиков. В этой статье мы попытались наметить хотя бы основные варианты ответов на эти вопросы с привлечением экспертов из разных сфер.

Даже многие африканские правители прибегают к различным правовым ухищрениям, чтобы, выстраивая масштабные коррупционные схемы, попытаться сберечь лицо перед цивилизованным Западом. Верховную Раду Украины в 2005-2007 годах соблюдение приличий не озаботило. В глазах многих народных избранников (безотносительно к их партийной окраске) сияла перспектива урвать хоть кусочек от десятой части общего объема госзакупок в 140 млрд. грн. Именно такими размерами оценивался ущерб от деятельности Тендерной палаты Украины. И прибыль всех, кто ее лоббировал, поддерживал или непосредственно ею руководил.

Напомним, что ТПУ была введена в систему госзакупок Украины исключительно благодаря законам, принятым Верховной Радой. Одна маленькая «левая» фракция получила около 10 млн. долл. лишь за одно голосование. Согласно вестям из парламентских коридоров, «вознаграждение» важным депутатам за поддержку ТПУ достигало 200 тыс. долл.

Устранение общенациональной коррупционной схемы во главе с ТПУ - один из трех ключевых результатов тендерной деятельности ВРУ шестого созыва, по мнению всех опрошенных нами экспертов (хронология ключевых решений приведена в табл. 1 .).

Кстати, даже после разрушения этой схемы ее сторонники неустанно пытались протянуть через парламент или отдельные ведомства новые коррупционные посреднические схемы. Это и введение обязательных справок о соответствии цен победителей торгов некому «рыночному уровню», и подача электронной отчетности в налоговую через посредника-монополиста, и де-факто монополизация оценочной деятельности. Лоббирование последней продолжается и сегодня. Ведь один из бывших руководителей ТПУ Антон Яценко благодаря голосам уманских селян снова стал народным депутатом...

Практически все эксперты не менее важным результатом назвали воссоздание более-менее нормальной системы госзакупок после принятия ВРУ в 2010 году Закона «Об осуществлении государственных закупок». Правда, как подчеркивает Геннадий Островерх, директор предприятия «Редукцион», издающего одноименный профессиональный журнал, до этого госзакупки два года регулировались Кабмином Ю.Тимошенко в ручном режиме.

Это было прямым нарушением Конституции, о чем не преминул заявить тогда еще вполне независимый Конституционный суд.

Мнения экспертов о третьем ключевом результате деятельности ВРУ шестого созыва и развитии всей системы госзакупок разошлись. Некоторые указывали на безнаказанность тех, кто был причастен к созданию ТПУ или кого уличали в последние годы в тендерной коррупции. По словам Александра Шатковского, одного из экспертов в сфере госзакупок, всем известны имена авторов ТПУ, а их безнаказанность создает опасный прецедент. «Можно изнасиловать всю страну, и тебе за это ничего не будет!» - так комментирует он. Виктор Таран, директор Центра политических студий и аналитики, также указывает на полную недосягаемость для закона тендерных коррупционеров, принадлежащих к высшей властной элите. Сажают лишь мелких чиновников на местном уровне.

Тема доступа к тендерной информации является не менее популярной. Внедрение в 2010 году открытого бесплатного доступа к ней на государственном веб-портале отмечалось многими гражданскими активистами. По словам Алексея Хмары, президента Transparency Ukraine, этот веб-портал является едва ли не самым большим в Украине открытым источником публичной информации, имеющей высокое общественное значение.

Вместе с тем закрытие информации о закупках госпредприятий, одобренное ВРУ этим летом, оценивается как безусловный шаг назад в развитии открытой и прозрачной системы госзакупок.

А.Шатковский высоко оценил качество раздела о госзакупках в Соглашении об ассоциации и сотрудничестве между ЕС и Украиной. По его мнению, этот своеобразный путеводитель для дальнейшего развития этой сферы основывается на «европейской философии».

Вызовы для Верховной Рады Украины седьмого созыва

Системное и комплексное развитие государственных закупок - вызов номер один, стоящий перед новой Верховной Радой. Об этом говорили все эксперты, как закупщики-профессионалы, так и гражданские активисты.

Так, А.Шатковский отмечает: «Изменения в профильный закон несистемные и противоречивые. Правительство одобряет один текст законопроекта, а парламент принимает совсем другой. Изменения происходят абсолютно неожиданно для всех». Эксперт считает, что необходимо «перелопатить» существующий закон и сделать его более простым.

В.Таран указывает: «У нас отсутствует единое государственное видение развития госзакупок. Кто первый забежит, тот и получит. Какие-то неофициальные договоренности. Табачник захотел вывести вузы из-под закупок, он это сделал...»

Для Г.Островерха все основные ключевые вызовы укладываются в одну фразу: «Принятие и выполнение Стратегии развития системы госзакупок в Украине. Главное - планомерность, а по какой модели мы будем развиваться, это уже другой вопрос». Как и А.Шатковский, он ратует за введение своеобразного моратория на изменения профильного законодательства в течение достаточно долгого периода времени.

Им вторит и А.Хмара, указывая на необходимость «развития организационной способности заказчиков и участников закупок». Он считает, что при частых и несистемных изменениях «заказчики до конца не знают всех нюансов законодательства и боятся брать на себя ответственность».

Некоторые эксперты упоминали Стратегию развития системы госзакупок Украины, разработанную международными экспертами проекта ЛИНК, который финансировался USAID. После интенсивного общественного обсуждения ее окончательный вариант был представлен Министерству экономического развития и торговли, в обязанности которого входит ее разработка и принятие.

Но будет ли она принята министерством или отложена в долгий ящик - открытый вопрос. Впрочем, многие сомневаются в ее дееспособности даже в случае принятия. Уровень министерства кажется слишком мелким для такого документа.

Следующий вызов, с которым соглашаются практически все эксперты, - это жизнеспособность тех нововведений, которые были одобрены в последние два года. Речь идет о рамочных соглашениях (включая централизованные закупки) и электронных аукционах.

Пилотное внедрение рамочных соглашений планируется в Николаеве и Крыму, при поддержке проекта ЕС о гармонизации системы госзакупок Украины со стандартами ЕС. Заинтересованность в продвижении централизованных закупок проявляло Министерство здравоохранения. Эффективность этих новаций подтверждается опытом стран ЕС.

Электронные реверсивные аукционы выглядят наиболее спорной инициативой. Они были введены как отдельная закупочная процедура этим летом, однако Кабмин и Минэкономразвития до сих пор не приняли всех необходимых нормативных актов. Между тем с 1 января 2013 года они должны стать обязательными… Опрошенные эксперты выражали сомнение в их эффективности в том виде, в котором они были приняты. В целом украинская модель е-аукционов основывается на российском опыте. Однако Ирина Кузнецова, директор института по госзакупкам при российской Высшей школе экономики, утверждает, что е-аукционы не приводят ни к повышению конкуренции, ни к экономии бюджетных средств. Об этом свидетельствуют результаты специального исследования, проведенного ее институтом.

По данным исследования Центра политических студий и аналитики, региональные и местные власти Украины не готовы к применению госзакупок. Так, лишь около половины облгосадминистраций сообщили центру, что они имеют сертификат электронной цифровой подписи. Однако без него проведение е-аукционов невозможно. Очевидно, что у более мелких заказчиков и подавно нет этого сертификата.

По данным ZN.UA, на прошлой неделе проект постановления о перечне товаров, работ и услуг, закупка которых должна проводиться исключительно через е-аукционы, вносился в повестку дня Кабмина, однако из-за отставки правительства был отложен. Проект предусматривал, что е-аукционы заработают лишь после того, как Минэкономразвития и торговли отберет, по крайней мере, три электронные площадки для их проведения.

В любом случае, правительству или Минэкономразвития как уполномоченному органу в сфере госзакупок необходимо как можно скорее обнародовать официальную позицию относительно внедрения е-аукционов, чтобы снять растущую напряженность среди тысяч заказчиков и потенциальных участников торгов.

Сохранение или даже расширение доступа к тендерной информации - еще один вызов, на который особенно часто указывали гражданские активисты. По мнению А.Хмары, вопрос состоит в следующем: «Как мы обеспечим добросовестность госзакупок? Будет ли большой объем информации в открытом доступе и каким будет качество этой информации? Будет ли урегулирована проблема конфликта интересов? И не случится ли так, что через пять лет закупки будут прозрачными и добросовестными, но они будут касаться только 5% всех бюджетных средств?»

Камнем преткновения для реальной борьбы с коррупцией, в том числе в сфере госзакупок, уже стал правительственный подход к защите персональных данных. Недавно Минюст отрапортовал о том, что в его реестре лиц, привлеченных к ответственности за коррупционные деяния, уже несколько тысяч человек. Однако граждане не имеют права узнать их имена без согласия провинившихся! Мол, защита персональных данных.

То есть налоги граждане (и бизнес) обязаны платить. А вот знать, кто их налоги разворовывает, права не имеют. Пока вор сам не признается...

Более широкое участие представителей общественных организаций в контроле над госзакупками - еще одно возможное направление развития ситуации. На прошлой неделе Совещательный совет сообществ по вопросам доступа к лечению в Украине (объединение организаций пациентов - ВИЧ-позитивных, больных гепатитом, гемофилией и т.д.) подписал Меморандум с представителями Минздрава о расширении доступа пациентских организаций ко всем этапам тендерного процесса министерства. Среди прочего речь идет об участии их представителей в качестве наблюдателей на всех заседаниях комитета по конкурсным торгам.

Схожая по сути идея реализуется в Сумах, когда родительские комитеты имеют право контролировать закупку продуктов питания для школ. Сможет ли новая Верховная Рада пойти навстречу этим инициативам?

Наконец, некоторые эксперты с сожалением констатировали, что существующая система госзакупок ориентирована на процесс, а не на результат. Контролирующие органы лишь отслеживают соответствие процедур букве закона. Между тем органы власти редко интересуются, каким образом та или иная закупка улучшает жизнь граждан, конечных потребителей и пользователей всей закупочной системы. Хватит ли пяти предстоящих лет, чтобы принципиально изменить ситуацию? Как показывает опыт минимум последнего десятилетия, вряд ли. Как бы не стало хуже - слишком уж выросла цена вопроса…