Госгарантии: рог изобилия или ящик Пандоры?

Согласно положениям Госпрограммы активизации экономики, одним из ключевых механизмов привлечения инвестиций в экономику рассматриваются госгарантии. При этом, привлекая инвестиции посредством предоставления госгарантий, Кабмин намерен переориентироваться с внешнего сектора на внутренний.

Таким образом планируется реализовывать инвестиционные проекты в горно-металлургическом комплексе, агросекторе, ТЭК, строительстве, машиностроении, инфраструктуре, на транспорте и т.д. Одним же из основных источников получения финансового ресурса рассматривается банковская система, которая, по расчетам правительства, сможет благодаря программе прирастить кредитный портфель на 5–7% за этот год.

Но не разочарует ли предложенный механизм банки, учитывая сложную систему утверждений проектов и дюжину обязательств, которые могут быть "навешены" на финучреждения? Кроме того, реально ли предусмотреть действенные предохранители против непрозрачного распределения гарантий, из-за чего долги в том числе частных структур могут быть переведены на госбюджет?

О задуманном

На программу госгарантий в правительстве возлагают очень большие надежды. По словам первого вице-премьера Сергея Арбузова, проект позволит перейти от системы бюджетных капитальных инвестиций, перечень получателей которых очень ограничен в связи с дефицитом госресурса, а эффективность использования часто остается под вопросом, к системе отбора и финансирования экономически обоснованных проектов, которые перестанут быть программой "зарывания денег в песок".

Новым направлением предоставления гарантий станет обеспечение обязательств главных распорядителей бюджетных средств (министерств и ведомств; областных госадминистраций, муниципалитетов) для осуществления капитальных расходов "сверх бюджетных назначений".

Основной задекларированный правительством подход при отборе проектов для предоставления госгарантий - реализация этих проектов не должна создавать дополнительное давление на госбюджет. Это должны быть либо полностью самоокупаемые проекты, либо такие, благодаря которым в будущих периодах снизится нагрузка на бюджет. Причем здесь речь может идти, например, о повышении энергоэффективности объектов социальной инфраструктуры.

"Например, средний капитальный ремонт школы (ремонт крыши, утепление стен, установление новых окон, счетчиков и т.д.) будет стоить от 16 до 25 млрд грн. Да, это много, если говорить о разовых расходах из бюджета. Но за счет экономии в будущем (сокращения потребления тепла, электроэнергии, воды и т.д.) мы получаем в течение 7–15 лет сокращение n-ной суммы. Соответственно, такой проект имеет право на поддержку", - отмечает директор департамента долговой и международной финансовой политики Минфина Галина Пахачук.

Откуда будут браться деньги на погашение кредитов? В случае предприятий это доходы, полученные благодаря созданию или модернизации производства. А в случае тех же школ возврат займов должен происходить за счет ресурса местного или государственного бюджета.

В Кабмине обещают, что на поддержку смогут претендовать лишь детально проработанные проекты, в которых четко будут определены цели и задачи, источники привлечения и возврата ресурсов, подготовленное ТЭО, подтверждающее самоокупаемость или снижение нагрузки на бюджет в будущих периодах, и т.д. Анализ проектов будет осуществляться в несколько этапов.

Первый - на уровне межведомственной группы, которая будет работать в сфере управления Минэкономразвития. В ее состав будут делегироваться представители других ведомств (не исключено, что на постоянной основе). Следующее "решето/фильтр" - это финансово-кредитный совет, в который войдут, опять же, сотрудники различных структур, а возглавит его первый вице-премьер С.Арбузов. Этот орган будет проводить окончательную экспертизу и принимать решение о вынесении проекта на рассмотрение правительства.

Большая роль в системе, которую планирует создать правительство, будет отводиться непосредственно банкам. Как планируется, финучреждения (не только государственные, но и частные), которые заинтересуются сотрудничеством с государством, должны будут сопровождать проекты от этапа разработки до реализации, осуществляя в т.ч. мониторинг за выполнением работ (также совместно с КРУ или налоговиками). Для этого банкам придется создать отдельные структурные подразделения.

"Будет утвержден четкий график выполнения работ, финансирования. Все закупки, которые будут осуществляться за счет ресурсов, предоставленных банками, должны проходить процедуру госзакупок. Здесь не может быть никаких отступлений и послаблений… Вся суть идеологии такого подхода - чиновник должен уйти за пределы принятия решений или сопровождения проекта", - отмечает Г.Пахачук.

Часть проектов, под которые будут предоставляться госгарантии, уже предусмотрена в законодательстве (для ГИУ, "Укравтодора", проектов МФО). В то же время число реципиентов госгарантий должно расшириться в том числе за счет Банка развития (после внесения изменений в закон о бюджете и Бюджетный кодекс).

По словам Г.Пахачук, эта финансовая структура не будет создаваться с нуля - ее функции будет выполнять существующий Украинский банк реконструкции и развития, который на 100% стал государственным. "Он будет работать как банк первого уровня и только с экономически обоснованными проектами, которые нацелены на развитие экономики, создание рабочих мест", - подчеркивает представитель Минфина.

Банковская призма

По словам банкиров, госгарантия - интересный инструмент для участников рынка, который может способствовать оживлению кредитования (по итогам прошлого года, кредитный портфель банков увеличился всего на 2,2%, в январе-2013 - на 0,4%).

Предоставленные правительством гарантии могут компенсировать отсутствие обеспечения у многих потенциальных заемщиков. Кроме того, госгарантия существенно снижает кредитные риски, которые банки закладывают в стоимость займов. Соответственно, кредитные ставки могут несколько снизиться. Тем более, что банкам не придется нести дополнительные затраты на формирование резервов, как обычно.

Впрочем, пока открытым остается вопрос равного доступа банков к системе госгарантий. Нет, конечно, кредитовать соответствующие проекты смогут все банки, но только если будут готовы предложить очень низкую по нынешним временам ставку.

Как один из вариантов в Кабмине рассматривалась модель, при которой стоимость кредитования проектов под госгарантии будет ограничена учетной ставкой НБУ плюс два-три процентных пункта. Этот вариант, очевидно, работоспособен лишь в случае предоставления НБУ рефинансирования по цене учетной ставки.

Очевидно, что основным оператором в таком случае были бы госбанки. "Если будет ресурс, то никто от участия в подобных программах не откажется. В Европе банки работают и на 0,1–0,2% маржи - и при этом счастливы. Так что 2% в наших условиях - вполне достаточно. Если же в пиковые времена (нагрузки на ликвидность) будет возможность привлекать дополнительное рефинансирование для сглаживания колебаний с ликвидностью (учитывая, что проекты предлагаются долгосрочные), это значительный плюс", - отмечает председатель правления Ощадбанка Сергей Подрезов.

Впрочем, пока нет четкого понимания, насколько активно готов НБУ предоставлять рефинансирование (в т.ч. долгосрочное) под данные проекты, и, собственно, насколько долгосрочным оно может быть. В Нацбанке сдержанно комментируют эти вопросы, напоминая, что по "классике" их функцией является, прежде всего, поддержка краткосрочной ликвидности участников рынка. "У нас для этого существует целый набор механизмов. Это и кредиты овернайт (в т.ч. бланковые), тендеры, сделки РЕПО и т.д.", - отмечает директор департамента по управлению валютным резервом и осуществлению операций на открытом рынке НБУ Александр Дубихвост.

Такая осторожность НБУ может быть обусловлена несколькими факторами. Во-первых, рисками новых всплесков девальвационного давления на гривню, которые часто возникают при ощутимом росте ликвидности в системе (в т.ч. за счет рефинансирования). Хотя справедливости ради следует отметить, что срабатывают они не всегда, особенно с оглядкой на ситуацию с начала текущего года.

Второй фактор - "околоинфляционный". Определенный запас прочности в Украине в этом контексте существует (по итогам прошлого года зафиксирована дефляция 0,2%, по итогам же января этот показатель составил 0,2%). Старший аналитик Международного центра перспективных исследований Александр Жолудь отмечает, что инфляционная динамика, скорее всего, из-за рецессии экономики будет оставаться низкой в первом полугодии, даже если будут расти тарифы ЖКХ и произойдет определенное ослабление гривни. Однако здесь нужно будет добиться понимания (поддержки) МВФ, который традиционно выставляет своим заемщикам монетарные "маяки". Они обычно ограничивают способность центробанка поддерживать банковский сектор и экономику "лишней" ликвидностью.

Если же средне- и долгосрочного рефинансирования не будет, то кредитование под госгарантии станет возможным только по ставкам около 16–17% годовых. И тогда к этим проектам смогут подключиться и частные банки. Их участие вероятно, если произойдет дальнейшее удешевления гривневого ресурса, которое наблюдается на рынке благодаря оживлению притока в систему гривневых депозитов. "Если раньше 80% притока составлял доллар, а гривня - 20%, то сейчас ситуация кардинально изменилась. За прошедший месяц Ощадбанк привлек около 750 млн грн, из которых 580 млн - это гривня. Люди понимают, что доходность в нацвалюте выше", - констатирует С.Подрезов.

Снижение гривневых ставок может поддержать и введение ограничений по наличным расчетам, инициированное НБУ. "Часть наличности в гривневой денежной массе Украины - около 40%. Это очень высокий показатель, ведь в России он составляет 25%, в развитых странах - до 10%, а в Швеции, например, - лишь 3%. Если наличная масса, составляющая сейчас около 200 млрд грн, уменьшится на 10% (20 млрд грн), то эта ликвидность придет в банки, и, соответственно, на корсчетах будет не 20 млрд грн, как сейчас, а 40 млрд грн, тогда и ставки будут соответствующие", - констатирует А.Дубихвост.

В то же время банкиры (как и НБУ) не поддерживают "силовых" попыток увеличения гривневой ликвидности в банковском секторе - с помощью запрета валютных депозитов (соответствующий законопроект недавно был зарегистрирован в парламенте). Так, председатель правления Укргазбанка, исполнительный директор НАБУ Сергей Мамедов склоняется к тому, что более оптимальная стратегия - это эволюционные изменения, которую в конце концов выбрал Нацбанк. "Если будем запрещать и говорить людям, что этого делать нельзя, то желание (у населения купить валюту) будет еще больше. Люди будут говорить - вот, наверное, завтра курс рванет, давайте накупим долларов. Все должно быть планомерно", - подчеркивает банкир.

Г-н Мамедов считает, что крайне важной для банков будет возможность самим предлагать проекты. "Если нам будут говорить - "вот гарантия - кредитуйте", то это может делать министерство через другие инструменты. Банк должен обеспечить возвратность ссуд", - отмечает он.

Но не отпугнут ли большинство комбанков масса обязательств, которые Кабмин предлагает "довесить" с точки зрения сопровождения проектов? Руководители госбанков полагают, что это не так обременительно, особенно если банк будет иметь фиксированную маржу на уровне 2% и ресурс "со стороны" (от НБУ). "Если нам дали ресурсы и сказали - ваш доход 2%, то я двумя руками "за". 2% на этой сумме - это хороший доход", - отмечает председатель правления Укргазбанка. "Нам понятно, как ремонтировать школу или строить доступное жилье, как контролировать расход средств. За счет тех же 2% мы готовы", - вторит глава Ощадбанка.

Однако будут ли по отношению к программе столь же оптимистично настроены и представители негосударственного банковского сектора, еще вопрос. Пока большинство из них присматривается и изучает условия программы, воздерживаясь от каких-либо комментариев по этому поводу.

О вечном

Хотя в Госпрограмме активизации экономики по статье финансирования "другие источники, в т.ч. средства, привлеченные под государственные гарантии" на 2013 г. предусмотрено более 115 млрд грн (очевидно, сюда входят средства госпредприятий и т.д.), 50-миллиардная планка, установленная в госбюджете, не будет корректироваться в сторону увеличения.

Этому есть несколько причин. Во-первых, очевидно, что планируется выстроить довольно сложную систему госгарантий, на "раскачку" которой может потребоваться немало времени. Во-вторых, вопросы могут возникнуть у МВФ, который ранее настаивал на предоставлении госгаранатий не более чем на 15 млрд грн (правительство и МВФ уже дискутировали по этому поводу). В неформальных беседах представители правительства не исключают, что из-за этих факторов в текущем году реально будет освоить лишь 10 млрд грн госгарантий.

Одним из ключевых аспектов при предоставлении госгарантий должно стать создание реальных антикоррупционных предохранителей. И дело не только в потенциальном финансировании преимущественно близких к власти бизнесов. Вовлечение в процесс представителей банков вряд ли снимает все соответствующие риски. Ведь всем известно, что "коррупционировать" можно не только чиновников, но и сотрудников комбанков, которые часто тоже не брезгуют "откатами" за проталкивание решения о выделении кредита.

Как этого избежать? Возможно, не мешает подумать над механизмами "дополнительной" ответственности и конкретных чиновников, и банков, из-за недоработок которых (умышленных или нет) на бюджет в перспективе может лечь обязательство по предоставленным государством гарантиям. Также правительству важно обеспечить равный подход к представителям всех регионов.

Чрезмерная "субъективность" при анализе инвестпроектов может привести к тому, что непропорционально большую часть финансирования в итоге получат отдельные регионы за обеспечение политической лояльности. А это - прямой путь к дискредитации проекта госгарантий. Как и самой власти.