Европейская практика регулирования земельных отношений: угрозы и вызовы

Совместная аграрная политика (САП) и европейские подходы к регулированию земельных отношений часто вне сообщества считаются образцовыми с точки зрения эффективной реализации и защиты как общеевропейских приоритетов, так и национальных интересов отдельных стран - членов ЕС.

Но практика последних лет свидетельствует, что европейские механизмы и инструменты оказались недостаточно эффективными в обеспечении декларируемых целей аграрного и сельского развития. В этом контексте для Украины, продолжающей земельные реформы и имплементирующей положения Соглашения об ассоциации с ЕС в части устойчивого развития, полезны и актуальны осознание современных европейских тенденций в аграрном землепользовании и земельной политике, связанных с концентрацией и захватом угодий, а также оценка рекомендаций разного рода "советников" в контексте возможных рисков и угроз land grabbing в отечественных условиях. Ведь компании из государств ЕС являются инвесторами и на украинском земельном рынке - на них приходится 21 соглашение с земельными участками общей площадью свыше 1,8 млн га (из 35 зарегистрированных в Украине до 2017 г., информация о которых есть в базе данных Land Matrix).

На протяжении последнего десятилетия концентрация аграрного землепользования и связанный с ней захват сельхозугодий окончательно приобрели глобальный характер. Концентрация часто обусловлена и сопровождается процессами, для обозначения которых в англоязычной литературе используется термин land grabbing. Этот термин в значении "захват земель" начали употреблять для характеристики их новейшего перераспределения в странах третьего мира и развивающихся странах, где часто масштабы явления были значительными вследствие форсированного действия внешних к сельскому хозяйству факторов и капиталов. Характер их влияния мог быть противоправным, а интенсивная земельная концентрация приводила к негативным социально-экономическим последствиям. В течение последнего десятилетия термин land grabbing все активнее используется и для обозначения процессов, усиленно развивающихся в ЕС. По оценкам экспертов, тенденции рыночного оборота сельхозугодий и изменения в аграрном землепользовании стран ЕС имеют много признаков land grabbing в значении "захват": такую же антисоциальную природу и хищнический характер, как и в менее развитых странах; препятствование реализации задач сбалансированного устойчивого аграрного и сельского развития и прочие.

Продолжительное время государства ЕС не были объектом анализа при исследовании глобальных процессов land grabbing. Но в последние годы по запросу соответствующих европейских структур исследовались различные аспекты захвата земли, например влияние этих процессов на соблюдение прав человека (по заказу подкомитета Европарламента по правам человека). Значительную роль в привлечении внимания к проблеме концентрации и захвата земель в странах - членах ЕС и некоторых других играли неправительственные общественные организации, движения и проекты. Так, под эгидой и при участии национальных членов сети Friends of the Earth Europe были исследованы роль и влияние европейских финансовых учреждений на процессы захвата земель, а также чрезмерного потребления ресурсов европейскими экономиками на рост спроса на землю и ее захват за пределами ЕС. По инициативе European Coordination Via Campesina и Hands off the Land network координировались исследования в этой сфере на уровне отдельных европейских стран и регионов. Кроме международных или общеевропейских, исследования, просветительскую работу, мониторинг захвата земли осуществляют национальные организации гражданского общества, например, ассоциация малых фермеров Eco Ruralis, действующая в Румынии, где уровень концентрации и захвата угодий один из самых высоких в ЕС.

В январе 2015 г. существование этой проблемы в очередной раз отметил совещательный орган ЕС - Европейский социально-экономический комитет (ЕСЭК). В том же году, как результат инициативы 76 организаций гражданского общества, в Европарламент была подана петиция о необходимости сохранения и управления сельхозземлями как общественным достоянием. На комитетских слушаниях по этому поводу в 2016 г. обсуждались необходимость мониторинга и более глубокого изучения последних изменений в аграрном землепользовании ЕС, вызовы для САП, связанные законодательные инициативы.

Выводы исследования о распространении захвата сельхозземель в ЕС, проведенного в 2015 г. по инициативе Комитета по сельскому хозяйству и сельскому развитию Европарламента, подтвердили, что такие процессы происходят, обусловливая ряд существенных общественных угроз и требуя неотложного реагирования. В апреле 2017-го Европарламент одобрил Отчет о концентрации сельхозземель в ЕС, в котором подчеркивалась необходимость обеспечить более справедливый доступ к ним для фермеров.

По материалам ЕСЭК, 1% агропредприятий в ЕС контролирует 20%, а уже 3% предприятий - половину всех угодий. При этом на остальные 80% хозяйств приходятся только 14,5%. В другом исследовании, обнародованном Комитетом Европарламента по вопросам сельского хозяйства и сельского развития, утверждается, что неравенство распределения сельхозугодий в ЕС (коэффициент Джини - 0,82) сопоставимо с такими государствами, как Бразилия, Колумбия и Филиппины.

Процессы захвата угодий в ЕС происходят неравномерно - большинство случаев наблюдается в государствах, присоединившихся в ходе последних волн расширения сообщества. Непрозрачность заключения крупных земельных соглашений свидетельствует о влиянии "внеэкономических" сил. Во многих случаях переход контроля над сельхозземлями к внешним инвесторам, корпорациям, финансовым учреждениям статистически не учитывается, поскольку де-юре они находятся во владении и пользовании местных фермеров. По данным ЕСЭК, в Румынии 20–30% угодий контролируются инвесторами из ЕС и еще до 10% - инвесторами из других третьих стран; в Венгрии около 1 млн га сельхозугодий стали предметом теневых соглашений преимущественно при участии капитала из стран ЕС; в Польше (хотя до мая 2016 г. и действовали жесткие законодательные ограничения на приобретение иностранцами земель сельхозназначения) - около 200 тыс. га угодий перешли под контроль иностранных инвесторов, в основном из стран ЕС (при посредничестве лиц с польским гражданством, которые по доверенности внешних инвесторов заключали соглашения на земельном рынке купли-продажи или аренды).

Одним из источников данных о крупномасштабных инвестициях для получения контроля над сельхозугодиями является база данных Land Matrix, созданная по инициативе Международной земельной коалиции (International land coalition). По состоянию на октябрь 2017 г. эта база содержала данные о масштабных земельных соглашениях на территории ЕС общей площадью свыше 700 тыс. га. Все зарегистрированные случаи - на территории стран, присоединившихся в ходе последних волн расширения, - Румынии, Болгарии, Литвы; однако аналогичные процессы происходят также и в других европейских государствах.

Официальная статистика об иностранной собственности на сельхозугодия в Румынии отсутствует, а в неофициальных источниках приводятся различные оценки их площадей, контролируемых иностранными инвесторами. Например, по данным европейской сети общественных организаций Access to land, речь может идти о 1–4 млн га сельхозугодий.

В Болгарии официальная информация о площадях земель в собственности иностранцев также недоступна. Но на уровне Комитета Европарламента по вопросам сельского хозяйства и сельского развития утверждалось, что уже в первые годы после присоединения Болгарии к ЕС ряд посредников (финансовых групп и инвестиционных фондов) контролировали в этой стране десятки тысяч гектаров сельхозугодий каждый. Экспансии иностранных инвесторов земли в Болгарии подвергались и в следующие годы.

В Венгрии официальные данные свидетельствуют о незначительных масштабах перехода контроля над землями к иностранцам. Но они не учитывают площади земель, приобретенных иностранцами путем заключения так называемых карманных контрактов, целью которых является обход юридических ограничений для иностранцев на осуществление земельных трансакций. По таким соглашениям юридические и физические лица из Австрии, Германии, Нидерландов, Дании и Великобритании еще до 2008 г. приобрели в собственность в Венгрии около 400 тыс. га, а в 2013-м площадь контролируемых иностранцами угодий достигла 1 млн га.

По официальным данным, в Польше по состоянию на конец 2015-го в собственности иностранцев находилось немногим более 50 тыс. га. На протяжении 2010–2014 гг. компетентные госорганы выдавали иностранцам разрешения на приобретение приблизительно 500–800 га сельскохозяйственных угодий ежегодно. Но считают, что реальные их объемы были значительно больше. Даже во время действия прямых ограничений в переходный период после присоединения к ЕС под контроль иностранцев перешло около 200 тыс. га сельхозугодий только в пределах Западного Поморья. Это происходило путем привлечения фиктивных покупателей, фермеров с польским гражданством, отвечавших формальным требованиям для приобретения земель в собственность. После покупки такие посредники передавали угодья под контроль иностранцев через соглашения аренды.

Даже в условиях значительных ограничений процессы перехода под контроль иностранцев десятков тысяч гектаров в первые же годы после присоединения к ЕС имели место и в Чехии, Словакии, Литве, Латвии.

Субъектами захвата сельхозугодий в ЕС являются иностранные и национальные структуры, государственные и негосударственные учреждения, физические и юридические лица. Соответственно, отличаются их мотивы и запланированные направления будущего использования угодий: агробизнес, энергетика, добыча полезных ископаемых, туризм, спекулятивные инвестиции в недвижимость.

Поскольку сельхозугодия превратились в коммерческий актив, появились и новые, нетрадиционные для сельского хозяйства категории инвесторов - трейдеры, инвестиционные, пенсионные и страховые фонды, частные акционерные общества, банковские группы. Они инвестируют в аграрный сектор для диверсификации рисков, вкладывая средства в разных странах через свои дочерние структуры и компании. Механизм получения контроля над сельхозугодиями разрабатывается под конкретное законодательство и действующие ограничения и, как правило, предусматривает приобретение земель резидентами с дальнейшей их сдачей в аренду зарубежным компаниям. Активно работают на рынках стран ЕС (Болгарии, Румынии, Венгрии) и посредники по получению официальных разрешений или реализации неформальных механизмов получения контроля над сельскохозяйственными угодьями. Посредники часто не имеют реальных долгосрочных планов хозяйствования на купленных землях и, нередко игнорируя интересы местных громад, передают полученные права на с/х земли зарубежным партнерам.

Система государственного регулирования в упомянутых странах оказалась неэффективной при реагировании на новые вызовы. Традиционные инструменты регулирования рыночного движения земли во многих случаях не в состоянии гарантировать задекларированную в ЕС приоритетность общественных интересов и равных возможностей. Современная система земельных отношений поощряет захват сельхозугодий в наиболее маргинализированных сельских регионах Европы.

Тенденции усиления концентрации аграрного землепользования угрожают принципам европейского аграрного устройства, европейским моделям семейного хозяйствования, привлечению молодежи к фермерству, что сейчас является предметом значительной обеспокоенности общественности и политиков. Для предотвращения этих процессов предлагаются кардинальные меры, прежде всего политического характера. Это означает отказ от сугубо технического и рыночного подходов, которые вызвали существенные перекосы на рынке земли (высокая степень концентрации сельхозугодий, деградация территорий, упадок аграрного производства и исчезновение мелких хозяйств, активизация процессов захвата земель и т.п.) и препятствуют эффективному функционированию рыночных механизмов и обеспечению надлежащего уровня жизни крестьян. Указанные тенденции являются предпосылкой для изменения принципов управления путем разработки соответствующего правового инструментария. Таким инструментарием могут служить Рекомендации ЕС по регулированию земельных отношений и ряд директив для их исполнения, которые охватывают четыре основных направления (внутренний рынок, сельское хозяйство, охрана окружающей среды и территориальное единство) и создают основу для обеспечения комплексного, целостного развития территорий на основе реализации права человека на землю. По мнению европейских экспертов, это поможет разработать прогрессивную стратегию управления земельными ресурсами и предоставить странам - членам Евросоюза достаточно пространства для осуществления руководящих функций.

В заключении о захвате земель ЕСЭК (2015) отмечается, что земля - это неординарный товар, не подлежащий дополнительному производству. Учитывая физическую ограниченность предложения земли на рынке, необходимо обеспечить усиленное регулирование процедуры установления прав собственности на землю и процесса землепользования. В связи с этим Европейскому парламенту и Европейскому Совету нужно обсудить вопрос целесообразности гарантирования свободного движения капитала в связи с активизацией процессов отчуждения и приобретения сельхозугодий и хозяйств как резидентами стран Евросоюза, так и представителями третьих стран. Обсуждается возможность разрешить странам - членам ЕС регулирование инвестиционной деятельности относительно сельхозугодий. Общественность призывает Европейский суд к проявлению гибкости в определении национальных мер, которые могут быть введены с целью ограничения свободного движения капитала согласно обоснованным политическим приоритетам. Регулирования рынка земли, основанного только на четырех свободах (свободное перемещение товаров, лиц, услуг и капитала), недостаточно для преодоления риска дискриминации и маргинализации, связанных со спецификой доступа к сельскохозяйственным угодьям, контролем над ними и их использованием.