Евроинтеграционный курс Украины: проблемы, противоречия, перспективы

Еще наканунесаммита Восточного партнерства, состоявшегося на этой неделе, 20-21 мая, в Риге, появилась информация относительно предоставления Евросоюзом макрофинансовой помощи Украине на 1,8 млрд евро в кредитной форме, 150 млн безвозвратной помощи и еще 1,5 млрд евро - в виде кредитов для малого и среднего бизнеса. Общий уровень макрофинансовой помощи, выделенной Брюсселем Киеву с мая 2014-го, составит 3,41 млрд евро - это самый большой ее объем для третьих стран за такой короткий период. Но, принимая во внимание указанные цифры, не следует забывать о главных целях, которые предусматривали закрепление европейского вектора развития Украины и подписание Соглашения об ассоциации с ЕС. И заключались они далеко не в получении тех или иных средств от западных соседей и даже не в упрощении визового режима. Дальнейший евроинтеграционный процесс предполагает серьезные вызовы, связанные с проведением глубоких социально-экономических реформ и радикальных институционных преобразований в Украине. Тем более что чуть ранее в ходе апрельского саммита Украина-ЕС в Киеве - стороны исключили возможность пересмотра и дальнейшую отсрочку введения с 1 января 2016 г. Углубленной и всеохватывающей зоны свободной торговли (УВЗСТ) между ЕС и Украиной.

Предусмотренная Соглашением об ассоциации (СА) УВЗСТ создаст правовые, экономические и организационные основы для свободного перемещения товаров, услуг, капиталов и частично - рабочей силы между Украиной и ЕС. В перспективе чрезвычайно емкий и диверсифицированный рынок Евросоюза, устранение барьеров для внешней торговли, гармонизация регуляторных режимов и усовершенствование рыночных институтов могут стать мощными драйверами роста украинской экономики. Достаточно вспомнить, что суммарный ВВП 28 стран-членов ЕС составляет около 13 трлн евро, в то время как суммарный ВВП 10 стран СНГ - 2 трлн евро.

Вместе с тем в коротко- и среднесрочном периодах имплементация СА/ УВЗСТ между Украиной и ЕС будет порождать определенные экономические потери и требовать значительных инвестиций. Речь идет о выходе с рынка экономических субъектов вследствие усиления конкуренции с производителями/поставщиками из ЕС и последующего перераспределения факторов производства; повышении уровня безработицы и необходимости переобучения и трудоустройства рабочей силы, которая будет высвобождаться в процессе реструктуризации экономики; внедрении и соблюдении стандартов ЕС (технических стандартов, фитосанитарных норм, экологических стандартов, стандартов социальной безопасности), требующих немалых усилий и инвестиций со стороны производителей товаров и услуг; реформировании по образцу ЕС правовой и административной системы (создании новых регуляторных органов, принятии нового законодательства, введении новых правил и процедур).

После 1998 г. ЕС было заключено 13 соглашений об ассоциации с 18 странами (с Балканскими странами - соглашения о стабилизации и ассоциации), включая Тунис, Марокко, Израиль, Иорданию, Египет, Алжир, Македонию, Албанию, Черногорию, шесть стран Центральной Америки, Молдову, Грузию и Украину.

С 2004 г. сотрудничество ЕС с Украиной реализуется в рамках Европейской политики соседства, сфера действия которой сначала распространялась на Украину, Беларусь, Молдову, страны Магриба (Тунис, Алжир, Марокко, Ливию, Мавританию, Западную Сахару) и Машрика (страны Арабского Востока и Израиль). После революции роз в Грузии в Европейскую политику соседства были включены Закавказские страны.

В основу Европейского инструмента соседства положен политический подход, предусматривающий, что политика соседства реализуется на основе политических документов, заключенных между ЕС и страной-партнером: соглашений о партнерстве и сотрудничестве, СА и УВЗСТ.

Финансовые ресурсы для реализации Европейской политики соседства выделяются через Европейский инструмент соседства. Он предусматривает финансирование отдельных мероприятий (проектов) в соответствии с Соглашением об ассоциации, но не является источником финансирования ее имплементации. Реципиентами средств Европейского инструмента соседства являются как подписанты СА (Украина, Грузия, Молдова), так и другие страны Восточного партнерства - Беларусь, Азербайджан, Армения. Бюджет Европейского инструмента соседства на 2014-2020 гг. составляет 15,5 млрд евро, из которых около 5 млрд поступит в шесть стран Восточного партнерства.

Должностные лица Еврокомиссии не скрывают, что уровень финансирования, который предоставляется для поддержки реформ в рамках Европейской политики соседства, довольно скромен, несмотря на амбициозные планы ЕС относительно решения широкого круга вопросов экономического и политического сотрудничества.

В бюджете ЕС по направлению Европейской политики соседства в период 2014-2020 гг. в поддержку Украины заложено 1,6 млрд евро совокупной помощи на развитие в форме грантов. Предусмотрено также предоставление займа объемом 3,4 млрд евро - макрофинансовой помощи (МФП) ІІ и ІІІ. Последний транш МФП ІІ общим объемом 1,6 млрд евро был предоставлен в марте 2015 г. С мая 2015 г. действует программа МФП ІІІ объемом финансирования 1,8 млрд евро.

Средства на предоставление Украине МФП Еврокомиссия заимствует на рынке капиталов и перекредитует их правительству Украины. В случае неплатежеспособности Киева соответствующие затраты будут покрывать из Гарантийного фонда ЕС. Форма предоставления МФП - возвратная или безвозвратная - зависит от показателей экономического развития страны и ее способности выплачивать долги. Программы МФП для Украины имеют кредитную форму, поскольку эксперты Еврокомиссии сделали вывод о положительных экономических перспективах нашей страны и воспользовались результатами анализа долговой устойчивости, который провели эксперты МВФ во время начала программы расширенного финансирования (EFF) в марте 2015 г.

Кроме того, европейские финансовые институты - Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) и Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), финансирующие коммерческие самоокупаемые проекты в предпринимательском секторе, должны предоставить займы в сумме до 8 млрд евро в течение 2014-2020 гг. ЕИБ и ЕБРР кредитуют проекты развития транспортной и энергетической инфраструктуры, охраны окружающей среды (изменения климата, управления водными ресурсами и отходами), развития частного сектора, малых и средних предприятий.

Общая сумма поддержки правительства Украины Европейским Союзом в течение семи лет составит около 5 млрд евро без учета займов ЕИБ и ЕБРР и около 13 млрд евро с учетом займов этих банков.

И все же объемы финансирования, предоставленные ЕС странам-партнерам в рамках Европейской политики соседства, являются несравнимыми с объемами финансирования, которые получают в кризисной ситуации страны-члены ЕС. Так, в ЕС применяются временные финансовые механизмы для урегулирования кризисов с кредитным потенциалом 557 млрд евро и постоянные механизмы с кредитным потенциалом 550 млрд евро.

Среди новых членов ЕС после 2010 г. помощь в поддержку платежного баланса получили Венгрия, Латвия и Румыния в объеме 16 млрд евро. А за счет Европейского механизма стабильности Испания получила 100 млрд евро на стабилизацию финансового сектора. Греции, Ирландии и Португалии для урегулирования долгового кризиса было выделено 192 млрд из Европейского фонда финансовой стабильности. После начала долгового кризиса Греция и Ирландия привлекли 57,2 млрд евро займов на основе двусторонних соглашений с правительствами стран ЕС. Европейский механизм финансовой стабилизации стал источником для финансирования помощи Ирландии и Португалии в объеме 48,5 млрд евро.

На уровне руководящих органов ЕС сейчас Европейская политика соседства подлежит ревизии и обновлению. Аннексия Крыма и вооруженный конфликт на Востоке Украины, гражданская война в Сирии, конфликт в Ливии, сложный транзитивный процесс в Египте, остановка мирного урегулирования на Ближнем Востоке подталкивают ЕС к поиску новых форм и методов взаимодействия со странами-партнерами.

Недавно эксперты Еврокомиссии подготовили консультационный материал "Towards a new European Neighbourhood Policy" - открытый документ для обсуждения ключевых целей, задач и инструментов Европейской политики соседства.

Основными принципами новой политики соседства должны стать:

- сфокусированность на общих интересах ЕС и стран-партнеров;

- усиление гибкости политических и финансовых инструментов;

- учет неоднородности и различных условий развития южных и восточных соседей ЕС;

- усиление ответственности партнеров - реципиентов помощи ЕС за общие мероприятия и осознание ими "собственности" на полученные результаты.

Должны заметить, что отдельные положения указанного документа подтверждают "сдачу" позиций ЕС перед РФ и нежелание защищать базовые интересы стран-партнеров в условиях военной агрессии и нарушения основоположных норм международного права Россией. Речь идет, в частности, о готовности ЕС:

- обеспечивать согласованность Европейской политики соседства с целями взаимоотношений ЕС и России;

- учитывать интересы стран, являющихся соседями соседей ЕС (прежде всего, России), при проведении Европейской политики соседства;

- поддерживать соседей ЕС в их взаимодействии с проблемными соседями (Россией).

Более того, в документе Еврокомиссии ставится под сомнение адекватность соглашений об ассоциации как инструмента сотрудничества со странами-соседями и допускается возможность альтернатив, которые отображают амбиции и интересы "некоторых партнеров"
(с. 5 документа).

Проблемным аспектом сотрудничества Украины с ЕС является также существование так называемых границ расширения ЕС. В соответствии со ст. 49 Договора о ЕС "Любое Европейское государство, уважающее ценности, изложенные в ст. 2 и обязующееся их продвигать... может стать членом Союза". Но фактически решения относительно приема новых членов политически обусловлены, и сейчас официально провозглашен раунд "без дальнейшего расширения ЕС". В частности, президент Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер заявил: "Никакого расширения ЕС не будет происходить на протяжении последующих пяти лет".

Базовой предпосылкой успешной интеграции в ЕС справедливо признана конвергенция уровней экономического развития. Ведь в случае невыполнения этого условия в процессе евроинтеграции возникают:

а) экономические потери для отсталых стран;

б) финансовые трансферты со стороны передовых стран ЕС.

В будущем к странам-кандидатам на членство в ЕС обязательно будут выдвигаться требования относительно надлежащего уровня "подготовки к вступлению": развития институтов демократического государства и рыночной экономики, уровня национальной конкурентоспособности и объема среднедушевых доходов.

В условиях "усталости от расширения" руководящие органы Евросоюза предлагают странам-партнерам в качестве альтернативы членству в ЕС "инновационное привилегированное партнерство". Основная идея такого партнерства состоит в распространении принципов общего рынка - свободного движения товаров, услуг и капитала - на страны-партнеры ЕС. Что касается движения трудовых ресурсов, то речь идет только об определенном смягчении визового режима и возможности временного трудоустройства в странах ЕС отдельным категориям работников.

При том, что именно Брюссель выступал инициатором и разработчиком соглашений об ассоциации со странами-партнерами, которые должны были институционализировать европейский вектор развития стран-соседей, сегодня мы наблюдаем откат позиций ЕС и желание скорее согласиться на двухвекторную интеграцию Украины и Молдовы, чем прибегать к конфронтации с их "старшим братом" - Россией.

Видение должностных лиц и экспертов из стран ЕС дальнейшего курса для Украины можно обобщить несколькими тезисами (четко прослеживается в следующих документах: European Parliament "When choosing means losing: The Eastern partners, the EU and the Eurasian Economic Union" - March 2015; The Vienna Institute for International Economic Studies "How to Stabilise the Economy of Ukraine" (Background Study, 15 April 2015):

- Украина нуждается в двухвекторной интеграции, поскольку украинская экономика зависит как от рынка ЕС, так и от рынка СНГ. Ежегодные потери Украины от текущего ухудшения экономических отношений с Россией австрийские эксперты оценивают на уровне
33 млрд долл.;

- одновременное членство Украины в УВЗСТ с ЕС и в ЗСТ с СНГ является желательным и возможным. Так, Сербия входит в состав ЗСТ как с ЕС, так и с Россией. Для этого в Украине следует обеспечить функционирование "двойных" технических стандартов: CEN, CENELEC для экспортеров в ЕС и ГОСТов - для экспортеров в СНГ;

- для стран, у которых отсутствуют перспективы членства в ЕС, во время введения УВЗСТ руководящие органы ЕС должны делать меньший акцент на затратную гармонизацию законодательных и правовых норм (acquis takeover), не связанных прямо с внешней торговлей;

- двусторонние переговоры между Украиной и ЕС без включения РФ являются рискованными, могут порождать новые конфликты и не работают на практике. Стратегическим решением проблемы противостояния России с ЕС и избежания конфликтных ситуаций в странах Восточного партнерства является создание зоны свободной торговли от Лиссабона до Владивостока или запуск процесса панъевропейской экономической интеграции.

Трудно не согласиться с привлекательностью последнего предложения относительно панъевропейской экономической интеграции для Украины, но возможность его практической реализации зависит исключительно от политической воли и здравого смысла нашего восточного соседа. А пока что кремлевская пропаганда для обычного россиянина рисует образ внешнего врага, который мешает России "встать с колен", завидует ее успехам, пытается задавить Россию экономическими санкциями и далек от ее "духовных скреп".

Для Украины имплементация СА в условиях глубокого экономического спада и ведения военных действий - чрезвычайно сложная задача, порождающая множество противоречий и вызовов для экономической политики.

1. Необходимость повышения конкурентоспособности экономических субъектов и введения УВЗСТ с ЕС нуждается в привлечении значительного объема прямых иностранных инвестиций, что в условиях макроэкономической нестабильности и военного противостояния является чрезвычайно сложной задачей.

2. Режим беспошлинного доступа украинских товаров на рынки стран СНГ выгоден с экономической точки зрения, но не следует ожидать конструктивного подхода в решении этого вопроса со стороны страны-агрессора, которая ставит своей целью дестабилизацию Украины и уже лишила ее стратегически важных регионов.

3. Технологическое обновление и модернизация украинской промышленности предусматривает привлечение значительного объема инвестиций и проведение активной индустриальной политики государства. Но составляющие такой политики противоречат положениям УВЗСТ с ЕС, кредитной программы с МВФ, правилам ВТО.

4. У ЕС нет целевой программы поддержки имплементации СА: Европейский инструмент соседства владеет небольшим бюджетом и распространяется на всех соседей ЕС. Имплементация СА/УВЗСТ - это национальный приоритет, мероприятия которого должны финансироваться государством и экономическими субъектами Украины. А в условиях низкой нормы национальных сбережений и существенного падения жизненного уровня населения нехватка финансирования будет неминуемой.

5. Адаптация регулятивной системы и правового поля нашей страны к стандартам ЕС очень затратна для нашего государства, однако не имеет достаточных стимулов для внедрения при отсутствии у Украины четких перспектив членства в ЕС.

6. В соответствии с СА Украина обязалась изменить национальную систему технического регулирования и обеспечить соответствие технических стандартов стандартам ЕС. Но сохранение ЗСТ с СНГ требует наличия ГОСТов для экспортеров в страны СНГ.

7. Имплементация СА/УВЗСТ начиная с 2016 г., станет двигателем экономических реформ в Украине, однако национальной промышленности отмена импортных пошлин (как предусмотрено УВЗСТ) навредит. После действия множественных шоков - разрушения производственных связей и инфраструктуры на Востоке страны, блокирования российского рынка сбыта, потери доступа к кредитным источникам и раскручивания инфляции - усиление внешней конкуренции нанесет еще один удар по уязвимым отраслям отечественной промышленности.

8. Макроэкономическая стабилизация - безотлагательная задача экономической политики в Украине, без решения которой невозможно проведение эффективных экономических реформ. Одним из стабилизационных рычагов является привлечение внешней помощи и накопление международных резервов. Но дефицит внешнего финансирования Украины после проведения реструктуризации внешнего долга составит около 12 млрд долл. (с учетом необходимости прироста резервов на 10 млрд долл. в год).

И все же ЕС на сегодняшний день остается цивилизационным выбором украинского народа, внешним фактором национальной безопасности, образцом для построения экономической системы и политических институтов, двигателем институциональных преобразований и донором для предоставления экономической помощи. Поэтому евроинтеграционный курс для Украины безальтернативен, хотя на этом пути нас ждут множество трудностей, испытаний, разочарований, осознание необходимости здорового национального эгоизма и прогнозирование последствий внешнеполитических и экономических решений, а также избавление от иллюзий получения весомой внешней помощи и быстрого решения внешними агентами наших внутренних глубинных проблем. Экономическая интеграция как процесс развития устойчивых взаимосвязей и углубления разделения труда, форма сближения и усиления взаимодействия национальных экономик может дать толчок для развития производительных сил и модификации производственных отношений. Но интеграция не в состоянии заменить собой здоровую экономическую политику, нацеленную на развитие внутреннего рынка и накопление внутренних сбережений, повышение национальной конкурентоспособности и активизацию инвестиционно-инновационной деятельности, привлечение долгосрочных иностранных инвестиций и формирование сильных и эффективных национальных компаний.