Электронные госторги: удар по коррупции или реверанс перед ЕС?

Правительство выступило с инициативой все-таки внедрить в Украине систему электронных тендеров. В середине октября Министерство экономического развития и торговли сообщило о старте подготовки пилотного проекта, на котором и будет отработана предлагаемая схема закупок. По данным чиновников, ее внедрение позволит экономить 10–20% от 200 млрд грн, которые государственные органы ежегодно тратят на закупку товаров и услуг. По всей видимости, речь идет исключительно об экономии на администрировании, ведь объем средств, "съедаемых" коррупционными схемами госторгов, значительно больше. По самым скромным подсчетам экспертов и правоохранительных органов, около 6–7% нашего внутреннего валового продукта Украина теряет вследствие злоупотреблений с госзакупками. Естественно, электронная система могла бы пусть хотя бы частично, но уменьшить коррупционные потоки в секторе.

Однако из потраченных из госказны за первое полугодие на закупки товаров и услуг 64 млрд грн закупки через процедуру электронных торгов составили пока менее 0,1%. По сути, несмотря на присутствие в законе такой возможности, система электронных госзакупок в Украине фактически не работает. Это вынуждает скептически относиться к очередной попытке электронные торги реанимировать. И уж тем более к бравым заявлениям чиновников о полном переходе на электронные торги с января 2016 г. и увеличении электронных закупок до 10% от общего количества уже к концу 2014-го. Планы слабо осуществимые, учитывая, что уже ноябрь. Да и сможет ли одно лишь введение электронных торгов стать панацеей от коррупции в секторе, в корне изменив ситуацию, прекратив злоупотребления в этой сфере?

Главное - начать?

На самом деле до сих пор развивать систему электронных закупок ничто не мешало, все необходимые ресурсы и инфраструктура в наличии. Как говорится, было бы желание. Но его, по понятным причинам, не было. "В течение многих лет велись разговоры о внедрении системы электронных торгов в Украине, обсуждалась их эффективность и польза для государства и экономики в целом. Однако этот процесс тормозился из-за невыгодности внедрения электронных торгов для отдельных лиц, которые не хотели лишаться "прибыли", которую им приносила старая система, - объясняет юрист Алексия Овдиенко. - Кроме того, на процесс влияло непонимание многими субъектами предпринимательской деятельности особенностей проведения самой процедуры торгов через Интернет и, соответственно, их недоверие к такому их способу. Для того чтобы внедрить систему электронных торгов в Украине, необходимо было решить целый ряд технических задач, в частности в системе электронного документооборота и разработке удобного и действенного программного обеспечения".

Тормозила внедрение системы и правовая непредсказуемость процесса закупок. Действующий сейчас Закон "О государственных закупках", принятый в апреле с.г., - уже десятый по счету из тех, что были приняты во времена независимости Украины. И нет никаких гарантий, что он не повторит судьбу своих предшественников - в первой редакции позитивных и прогрессивных для своего времени документов, которые после многочисленных поправок превращались в монстров от правовой системы. За последние четыре года в предыдущий базовый закон изменения вносились 33 раза, практически сведя на нет все его положительные стороны. И не далее как неделю назад замминистра экономического развития Качур уже заговорил об очередном новом законе, а в базе Верховной Рады который месяц "висит" законопроект №4499а об электронных закупках с весьма спорными нормами, авторства Ксении Ляпиной. И пока конца-края этой череде законодательных новшеств не видно, адекватно не будет функционировать ни одна система.

А сектор госторгов продолжит работать по старым "схемам". По оценкам Федерации работодателей Украины, объем государственных закупок составляет около 280 млрд грн в год, и порядка 80 млрд грн из этой суммы приходится на откаты и взятки. То есть день войны обходится Украине в 70 млн грн, а день госторгов - в 200 млн (!) Несмотря на это, главным мотиватором грядущих изменений для властей стало отнюдь не осознание этой проблемы, а требования ЕС. Вопрос прозрачности государственных закупок прописан в Соглашении об ассоциации Украины и ЕС отдельным пунктом, а значит, нужно если не решить его, то хотя бы создать видимость бурной деятельности в заданном Европой направлении.

Для пилотного проекта были выбраны так называемые допороговые закупки (стоимостью менее 100 тыс. грн для товаров и 1 млн - для услуг). По мнению рабочих групп, это должно заинтересовать бизнес, который традиционно сторонится участия в госторгах. Во-первых, многие предприниматели (и небезосновательно) уверены, что выиграть тендер может только "своя" компания. Во-вторых, предыдущая система электронных торгов предполагала усложненный механизм электронных ключей и подтверждений, который своей сложностью отпугивал предпринимателей из регионов. В-третьих, бюрократы требуют от бизнеса сбора немалого количества различных справок, получение которых также окутано коррупционными схемами.

Гарантий, что более "дешевые" тендеры привлекут бизнес при отсутствии улучшений по другим пунктам, немного. Но так или иначе что-то делать нужно. В качестве эталона была выбрана грузинская модель госзакупок, что стало первой проблемой, ведь она не соответствует (да и не должна, в отличие от украинской) требованиям Директивы ЕС по вопросам госзакупок. Понятно, что это не ускорило процесс создания системы электронных торгов. Хочется отметить, что ориентация украинского правительства на опыт Грузии иногда выходит за разумные рамки, ведь можно было бы использовать опыт любой страны ЕС, в которой электронные закупки активно используются. В некоторых странах Евросоюза доля проведенных государственных закупок с помощью электронных торгов достигает 70%.

Далее камнями преткновения стали несоответствие систем электронных госзакупок и комплексной защиты информации, а также недостаток финансирования. И это тоже странно, ведь инициатива внедрения электронных торгов исходила от властей. Зачем инициировать начинание, на которое нет денег? В своем ответе на запрос ZN.UA в МЭРТ сообщили, что "система, на базе которой будут проводиться процедуры электронных закупок, должна принадлежать государству". И в этом же ответе отметили, что "возможность разработки соответствующей системы электронных закупок за счет государственного бюджета отсутствует". Как это понимать? То ли для создания системы будут привлекать доноров, но тогда почему этот процесс до сих пор не начат, если в планах к концу года увеличение на 10% количества электронных торгов? То ли будут привлекаться средства из других источников, но как в этом случае система будет принадлежать государству, которое за нее не платило? И не закончится ли эта история классически для Украины, когда декларативно изменения идут, а на деле ситуация не меняется?

По мнению главного редактора сайта "Наші гроші" Алексея Шалайского, в данном случае главное - хоть что-то начать делать. "Коррупционные мины почти наверняка всплывут, но, не начав работу над пилотным проектом, обнаружить их невозможно, а вот потом главное - не упустить их из виду и минимизировать. И что важно - провести еще один "пилот" и снова минимизировать риски. Пугает вероятность, что после запуска "пилота", кое-как и впопыхах, будет внедрена крупномасштабная, но недееспособная система, которая окончательно отпугнет бизнес от госторгов", - отмечает он.

Панацея не найдена

Результаты исследования "Ключевые проблемы государственных закупок и предложения по их решению: взгляд чиновников и предпринимателей", основанного на опросе в региональных фокус-группах, состоящих из представителей государственной власти (заказчиков торгов) и бизнеса (исполнители), свидетельствуют, что с проблемами сталкиваются как первые, так и вторые. Ключевые беды заказчиков связаны со сложностями бесплатного обнародования тендерной информации на веб-портале tender.me.gov.ua, несовершенством критериев оценки конкурсных предложений, бесконтрольными проверками со стороны ГФИ и правоохранительных органов, а также недостатком бюджетных средств для проведения закупок или оплаты заключенных договоров. Предприниматели, в свою очередь, пожаловались на неплатежи или существенные задержки платежей со стороны заказчиков, сложность получения различных справок для участия в торгах, снятие с торгов из-за мелких ошибок в оформлении конкурсных предложений и искусственную монополизацию отдельных сегментов рынка.

Практически все озвученные игроками рынка проблемы в той или иной степени сводятся к основной головной боли сектора - коррупции. Но смогут ли электронные закупки, в случае их введения, исключить коррупционную составляющую из процесса? К сожалению, на этот счет есть сомнения.

"Антикоррупционная составляющая заключается в том, что заказчик не будет видеть заранее тех, кто участвует в торгах. И с данной точки зрения это может быть преимуществом. Но многие рынки госзакупок уже де-факто монополизированы, и для того, чтоб эти монополии разбить, введения одних электронных тендеров недостаточно, необходимо убирать и другие барьеры, существующие на пути участия бизнеса в торгах", - объяснил ZN.UA глава "Transparency International Украина" Андрей Марусов. По его мнению, для начала нужно упростить и сделать прозрачным бюрократический механизм, сопровождающий закупки.

Сейчас, например, любой участник торгов в обязательном порядке должен подать 4–5 справок, которые подтверждают соответствие компании требованиям, установленным законом. Получение этих справок - задача трудоемкая и долговременная. Более того, например, вокруг справок, которые выдает МВД, четко сформирована посредническая коррупционная схема. "По закону МВД может выдавать эту справку в срок до 30 дней, а в Интернете вам ее предложат предоставить за один день. Причем справка выдается подлинная, схема работает, люди платят, получают справки, - рассказывает Андрей Марусов. - В результате возникает вопрос, кто в МВД отвечает за всю эту схему? Она исчезнет с введением электронных торгов?".

В этом ключе реальным шагом по реформированию может быть либо введение единой тендерной справки через Центр предоставления административных услуг, либо предоставление всех необходимых справок уже после торгов и только победителем, а если он ее не предоставляет, то победа переходит к следующему участнику либо заново объявляются торги. Но по убеждению Алексея Шалайского, это тоже не гарантирует прозрачности, наоборот, создает возможность для злоупотреблений. "При проверке документации, вероятно, начнут обнаруживаться "надуманные" проблемы у всех участников торгов, кроме одной-единственной "нужной" компании, и именно она в конечном итоге окажется победителем торгов", - объясняет эксперт.

Никуда не исчезнут, по его мнению, и другие коррупционные составляющие госзакупок. "Во-первых, очень многие торги не могут осуществляться с помощью электронных торгов, например строительство дорог и сложных объектов, а в таких случаях речь, как правило, идет об очень больших деньгах. Во-вторых, никуда не исчезнет одна из главных коррупционных составляющих - это оплата товаров и услуг казначейством. Вот на днях мне рассказали, что в Минздраве есть специальные "гонцы", ведущие переговоры с победителями вполне честно прошедших торгов. В чем суть переговоров: если победители будут "в схеме", то казначейство им заплатит сразу, а то и вовсе предоплатой, а если они не захотят делиться, то платить им за товар будут всю жизнь и через суды", - рассказал Алексей Шалайский. Очевидно, что участники электронных торгов также не будут застрахованы от такого "поворота судьбы".

В то же время огромной проблемой, которая останется независимо от внедрения или невнедрения электронных торгов, остается бездеятельность и вовлеченность в коррупционные процессы органов власти, которые должны контролировать прозрачность госзакупок. "Антимонопольный комитет, МВД, СБУ и проч. просто-напросто не выполняют свои функции, - считает Андрей Марусов. - Тот же Антимонопольный комитет крайне поверхностно следит за выполнением конкурентного законодательства. Проверки со стороны правоохранительных органов, в частности ГФИ и прокуратуры, - коррупционные, их можно как купить, так и откупиться от них. Поэтому создание идеального закона и безукоризненной электронной системы госзакупок до тех пор, пока не будут работать должным образом контролирующие и правоохранительные органы, реального эффекта не принесет".

***

Выходит, что, с одной стороны, введение электронных госзакупок рискует так никогда и не заработать и продвигается властями исключительно ради выполнения или псевдовыполнения требований ЕС. А с другой - сфера государственных торгов обросла вековыми проблемами, которые электронные закупки просто не в силах решить. Более того, чем дольше в этой сфере царит беззаконие, тем меньше к ней доверие со стороны бизнеса, что только усугубляет ситуацию с исключительно "своими" компаниями, участвующими в торгах. К сожалению, в этом вопросе одних благих инициатив и деклараций мало, нужны конкретные действия, которых пока нет.