Что заработали — все съели

Лучше - это очень скромные 3,5% ВВП, то есть уровень прошлого года.

Украина преодолела кризис, достигла стабилизации, но экономика продолжает расти очень медленно, потому что ее структурные проблемы остаются нерешенными. Увеличение доходов населения стимулирует потребительский спрос, который и является нашим основным драйвером роста, но у отечественных компаний из-за политики дорогих денег НБУ нет средств этот спрос удовлетворить, и они уступают место импортерам, охотно везущим украинцам все, от бытовой техники до продуктов питания. Это напрямую влияет на наш внешнеторговый баланс и по сути не дает Украине зарабатывать на экспорте даже в лучшие для нас времена, потому что продаем мы другим странам в основном дешевое сырье, а покупаем у них товары высокой добавленной стоимости.

О том, можно ли повлиять на эти процессы фискальными методами, и сколько времени потребуется Украине, чтобы достичь устойчивого экономического роста, ZN.UA побеседовало с экономистом Представительства Всемирного банка в Украине Анастасией Головач.

- Анастасия, фискальная реформа и реформа фискальной службы уже длительное время являются приоритетами для Украины. На ваш взгляд, какие именно изменения требуются налоговой сфере, чтобы вывести экономику Украины из стагнации?

- Наверное, этот вопрос следует разделить на две части: администрирование налогов и налоговая политика как таковая. Ни для кого не секрет, что администрирование остается важной проблемой как для бизнеса, так и для наполнения бюджета. Основная проблема здесь заключается в неэффективной работе фискальной службы: Всемирный банк проводил исследование, в котором, например, сравнивали количество людей, работающих в системе налогового администрирования в Украине, и результативность их работы с другими сопоставимыми странами, и эти сравнения говорят не в пользу Украины. А значит, реформа фискальной службы назрела давно. Поэтому мы приветствуем и поддерживаем недавно начатые изменения, и надеемся, что новый профессиональный руководитель сможет одержать быстрые победы в сфере налогового администрирования.

Что же касается налоговой политики, то здесь следует начать вообще с осознания путей влияния фискальной политики на экономику и тщательно обдумать целесообразность возможных налоговых изменений. На сегодняшний день мы не видели ни одного комплексного предложения по изменениям именно в налоговой политике, как правило, разговоры ведутся вокруг некоторых точечных шагов наподобие введения налога на выведенный капитал или нулевого декларирования. Но такие точечные изменения в действительности могут и не решить наших основных проблем.

Здесь важно понять, а чего собственно мы хотим достичь, когда речь идет о налоговой реформе.

Большая налоговая реформа была проведена в конце 2015 года, тогда ожидания были следующими: чтобы достичь некоторой стабильности и дать бизнесу возможность привыкнуть к изменениям, систему не будут менять в течение следующих пяти лет. Пять лет еще не истекли, а мы уже с прошлого года слышим многочисленные предложения изменений, хотя ни одно из них на комплексную реформу не тянет. А о макроэкономических последствиях этих изменений вообще предпочитают не вспоминать, хотя это в данном случае - основное. Поэтому, если четко не сформулировано, чего мы хотим достичь с помощью налоговой реформы и зачем вносим изменения, то лучше вообще воздержаться от любых неосторожных шагов, чтобы избежать негативных макроэкономических последствий.

- Но сама экономика нас толкает к изменениям: мы наблюдаем крайне медленные темпы роста, преимущество импорта над экспортом, углубление зависимости от сырьевых рынков, отсутствие инвестиций. Существуют ли фискальные рецепты от этих "болезней"?

- Формулируя наш запрос на какие-либо изменения в государственных финансах, в том числе в фискальной политике, действительно надо начинать именно с этих вопросов. Развитые успешные страны в своей фискальной политике стараются достичь одновременно трех основных целей. Во-первых, эффективного обеспечения государственных услуг, поскольку у государства есть уникальный мандат на обеспечение образования, здравоохранения, социальной защиты. Во-вторых, обеспечения макроэкономической и фискальной стабильности. В-третьих, обеспечения устойчивого экономического роста.

В течение последних лет Министерство финансов сделало очень много для достижения первых двух целей. Мы наблюдаем макроэкономическую стабилизацию, снижение долга, сокращение дефицита бюджета. Были проведены реформы в сферах финансирования образования и медицины. Конечно, еще есть над чем работать и в дальнейшем, но правильные кирпичики в фундамент этих реформ уже заложены.

Формулы финансирования изменились. В медицине на первичном уровне уже четко прослеживается связь между количеством и качеством услуг и финансовым обеспечением. Эти же шаги запланированы и в системе образования. Исторической была пенсионная реформа, которая, с одной стороны, позволила улучшить пенсионное обеспечение пенсионеров, а с другой - сохранить пенсионные расходы из госбюджета на уровне 10% от ВВП и избежать их дальнейшего роста, по нашим оценкам, в течение следующих пяти лет, обеспечив нам экономию на уровне 3–4% от ВВП. Это грандиозные фискальные сбережения, которые, с одной стороны, позволили государству обеспечивать качественные услуги, а с другой - избежать неконтролируемого увеличения расходов бюджета.

- Однако в отношении третьей составляющей - устойчивого экономического роста - похвастаться нечем. Рост вроде бы и есть, но, учитывая глубину падения ВВП во время этого кризиса, можно ли вообще назвать это ростом?

- Да, нынешний рост очень сдержанный, и его природа, к сожалению, не постоянна. В 2016–2017 годах очень большой вклад в ВВП был внесен за счет хорошего урожая, а это очень непостоянный и сложно прогнозируемый фактор, поскольку каждый год рекордных урожаев может и не быть. Другие сектора, вносящие большой вклад в рост нашего ВВП, - это сектора, ориентированные на внутреннее потребление, что тоже не лучший из вариантов. Потому что внутреннее потребление не повышает экспортный потенциал, не помогает нам интегрироваться в глобальные цепочки добавленной стоимости, увеличить нашу конкурентоспособность, повысить производительность, то есть задействовать все возможные механизмы, помогающие именно устойчивому развитию. Безусловно, проблема заключается не только в фискальной политике, это вопрос и к государственной политике в целом, и к структуре экономики. Но если мы говорим о возможностях стимулирования экономического роста за счет фискальной политики, то существует несколько решений, которые могут быть эффективными.

Первый и самый простой путь с очень понятным мультипликатором - государство само является крупным инвестором, и его инвестиции в инфраструктуру на самом деле позволяют напрямую влиять на экономический рост. Что сегодня ограничивает государственные инвестиции? Преимущественно очень высокие расходы потребления: выплаты процентов по долгу и социальные расходы. По сути средства, которые могли бы инвестироваться, мы проедаем. Позволить себе наращивать дефицит бюджета Украина не может, учитывая высокие выплаты по государственному долгу. Поэтому мы должны прилагать усилия, чтобы стабилизировать его на уровне 2–2,5% от ВВП. Более того, мы должны снижать нашу долговую нагрузку, а это возможно только при условии жесткого контроля над дефицитом бюджета. А значит, свободного пространства для маневра у нас не так уж и много. И для того, чтобы оно появилось, надо более умеренно относиться к текущим расходам государства.

Реформы в сферах здравоохранения и образования в итоге должны привести к тому, что финансирование этих секторов будет связано с ростом производительности, а не механически привязано к повышению уровня минимальной заработной платы. Но на реализацию этих реформ понадобится некоторое время, тогда как сейчас из-за этой привязки любое политическое решение об увеличении МЗП приводит к тому, что расходы в этих секторах мгновенно растут. И если посмотреть на структуру этих расходов, то выяснится, что и там капитальных расходов очень мало, практически все деньги идут на оплату труда, хотя инвестиционные потребности и в образовании, и в медицине - огромные. Это ни в коем случае не укор Министерству финансов, там много делают для того, чтобы ситуацию улучшить, это укор политикам, которые не видят связи между повышением минимальной зарплаты и макроэкономическими последствиями.

- Но удвоение МЗП в 2017-м оказало существенное влияние на увеличение спроса, который фактически и обеспечивает рост нашей экономики.

- Смотрите, в 2017-м МЗП фактически удвоили, а в 2018-м, если не ошибаюсь, увеличили еще на 30%. Вдобавок к этому и учителя, и врачи получили дополнительные секторальные надбавки. В результате заработная плата в госсекторе как процент от ВВП выросла с 9,6 в 2016 году до 11 - в 2018-м (это с учетом зарплат в секторе высшего образования). Если сравнивать с сопоставимыми европейскими странами, то и 9,6% - это много, а 11 - это очень много. С одной стороны, на эти расходы идут средства, которые могли бы инвестироваться в инфраструктуру, а с другой - они формируют спрос в тех секторах, которые не могут обеспечить нам устойчивый экономический рост и частично являются факторами давления на инфляцию.

- Впрочем, для внутреннего производителя этот спрос стал существенным поддерживающим фактором, позволившим прийти в себя после кризиса.

- Да, но надо помнить, если заработные платы растут за счет повышения производительности труда, - это одно дело. А вот если заработная плата повышается, а производительность остается неизменной, то спрос увеличивается намного быстрее, чем предложение успевает на него отреагировать. Если бы наши производители имели возможность отреагировать на рост спроса быстро, не было бы никаких проблем. Но у них не было такой возможности, потому что НБУ, реагируя на инфляционные давления, был вынужден поднять учетную ставку, что сделало деньги дорогими. А если внутренние производители не смогли удовлетворить растущий спрос населения, то его будет удовлетворять импорт, что и привело к углублению наших проблем с внешнеторговым балансом.

То есть если стимулирование внутреннего потребления происходит за счет государственных расходов, то избежать негативных последствий практически невозможно. С одной стороны, у государства нет свободных средств для инвестиций в экономику, а с другой - стоимость средств для бизнеса также будет увеличиваться, ограничивая и их инвестиции.

Поэтому сейчас очень важно остановить стремительный рост МЗП до того момента, пока не будут завершены основные структурные реформы в экономике. Кроме того, какие-либо повышения заработных плат и надбавок в государственном секторе сейчас тоже нежелательны, поскольку в результате они приведут к негативным последствиям для экономического роста. То есть чистый экономический эффект от них будет негативным, - ограниченное количество населения выигрывает от увеличения своих доходов, тогда как остальные экономические агенты пострадают.

- Однако речь идет о людях, которые в большинстве относятся к наименее обеспеченным слоям населения.

- Конечно, это непростой вопрос, но людям важно объяснять экономические последствия стремительного повышения социальных расходов в госсекторе. Тем более что мы не говорим о том, что зарплаты бюджетников не надо увеличивать. Мы говорим о том, что они должны повышаться согласно темпам роста производительности труда. Например, если будет реализована реформа в системе здравоохранения, уменьшится число учреждений, оптимизируется количество персонала, возрастут качество услуг, производительность, то, соответственно, появится возможность повысить оплату труда в секторе. Пока это не произошло, нужно тщательно контролировать темпы увеличения заработных плат. Если на уровне первичной помощи мы уже создали связь между производительностью и ростом зарплаты, то на других уровнях ситуация пока не изменилась, и, учитывая опыт других стран, на такую реформу требуется много времени, чтобы увидеть эффект от реформирования на втором и третьем уровнях, и на самом деле начинать надо уже сейчас. Соответственно, так же система должна работать и в других секторах. Например, в сфере образования, по нашим подсчетам, средняя заработная плата относительно средней оплаты труда людей с высшим образованием в Украине уже превышает аналогичный показатель в более зажиточных европейских странах. Фактически уровень оплаты труда (зарплата плюс все существующие надбавки) уже не такой низкий, и ее дальнейшее повышение должно быть четко привязано к увеличению производительности.

- С этим понятно, это - простейший путь. Но есть же и другие пути, наверное?

- Да, существуют два других не менее важных канала влияния фискальной политики на экономический рост: государственные предприятия, в том числе госбанки, и налоговая политика.

Государственные предприятия являются важными экономическими контрагентами и принимают непосредственное участие в создании добавленной стоимости в экономике. Их эффективность напрямую влияет на темпы экономического роста. Соответственно, первое, что надо сделать, - повысить качество управления госпредприятиями, их нацеленность на увеличение производительности и рациональное использование ресурсов и капитала. Практические шаги тут вполне понятны. Что-то уже было сделано в предыдущие годы, в частности, госпредприятия разделены на три группы. Нестратегические предприятия должны быть приватизированы, остальные же стратегические компании должны выделить из своей структуры естественные монополии и создать конкурентную среду там, где это возможно. Все довольно просто, есть четкий план, осталось только воплотить его в жизнь. И это на самом деле будет одним из ключевых тестов для новой власти, сможет ли она хотя бы начать приватизацию непрофильных активов, которую из-за политических факторов постоянно откладывают. Еще одним важным шагом является работа с государственными банками. Госбанки, остающиеся в собственности государства, должны иметь независимые органы управления, которые бы контролировали менеджмент этих банков и создавали естественные мотивы для повышения эффективности их работы, чтобы государство не тратило на них средства, а использовало как инструмент для экономического роста.

Второй путь - налоговая политика. Если мы говорим о налоговой реформе и возможном изменении налоговой системы, то должны четко понимать, что является нашей конечной целью. Нам нужна такая налоговая система, которая бы правильно облагала налогами капитал, труд и потребление, создавая две очень важные мотивации: чтобы внутри страны росли объемы накоплений, которые можно использовать для инвестиций, и чтобы капитал заходил в Украину, опять-таки, для инвестиций.

Мы недавно завершили анализ причин низкого экономического роста Украины на протяжении последних лет, и главная причина - это недостаточность основного капитала. Это не просто причина торможения экономического роста, это главная причина того, что производительность труда в Украине очень низкая. Мы часто приводим такой пример: работник в Германии в среднем производит за 17 дней столько же продукции, сколько украинский работник за год. И проблема не в рабочих, проблема в том, что уровень технического и технологического обеспечения в Германии позволяет работать намного эффективнее. Если сравнивать уровень основного капитала как долю от ВВП в Украине и других странах, то наш показатель будет одним из самых низких в Европе. Мы абсолютные аутсайдеры. Таким образом, для нашего экономического роста первоочередной задачей является накопление основного капитала, происходящее за счет капитальных инвестиций, прямых иностранных инвестиций.

На сегодняшний день наши налоговые ставки в действительности сопоставимы с соседними странами или даже ниже, обычно это должно создавать некоторые мотивы для привлечения капитала в Украину. До 2015 года у нас был значительный перекос системы налогообложения в сторону налогообложения труда, он был уменьшен, и сейчас большую долю налогов составляют налоги на потребление. С точки зрения распределения налоговой нагрузки, это неплохо и должно было бы стимулировать экономику, в том числе и инвестиции, но это не происходит. Трудовая миграция усиливается. Инвестиций практически нет. Соответственно, существуют какие-то другие факторы, негативно влияющие на эти процессы, несмотря на положительные изменения в налоговой системе. И прежде чем что-либо менять в существующей системе, нам нужно провести очень основательный анализ причин того, почему отдельные позитивные сдвиги никаких положительных эффектов не дали. Потому что вполне вероятно, что наши проблемы вообще не в налоговой системе как таковой. И пока мы не получим очень четкие и сформулированные предложения, как именно улучшить налоговую систему, чтобы это повлияло на темпы экономического развития, соглашаться на какие-либо предложения о точечных фискальных изменениях не стоит.

- Мы прямо подошли к вопросу о замене налога на прибыль налогом на выведенный капитал (НнВК). По вашему мнению, это одно из таких контрпродуктивных предложений?

- Мы проанализировали опыт стран, которые эту реформу провели. Есть страны, внедрившие налог на выведенный капитал в той либо иной форме, их опыт показывает, что нет эмпирически подтвержденных данных, свидетельствующих о том, что этот налог стимулирует рост инвестиций. Страны, внедрившие эту реформу раньше, проводили ее в комплексе со значительным количеством других реформ, которые симулировали инвестиционный климат, и сугубо статистически невозможно выделить, что именно и в какой степени внесло вклад в темпы привлечения инвестиций в страну.

- Вы говорите о том, что сейчас нельзя утверждать, что введение НнВК спасет Украину, пока мы, например, не проведем судебную реформу, чтобы защитить ожидаемые от реформы инвестиции?

- Скорее всего, так и есть. Чтобы достичь желаемого результата, нам придется внедрять и другие реформы, в контексте Украины речь идет об антикоррупционной, дерегуляционной, судебной, антимонопольной, улучшении налогового администрирования и так далее. На самом деле в Украине очень много сфер, реформирование которых дало бы лучшие экономические результаты, чем введение налога на выведенный капитал.

Во-вторых, все страны, вводившие этот налог, - это маленькие страны с небольшой долей государственного сектора в экономике. У нас большая страна с большой долей государственного сектора и значительной социальной нагрузкой на расходную часть. И если взять ту же Эстонию, то в год внедрения НнВК она приблизительно на 2% ВВП сократила свои государственные расходы, чтобы как-то компенсировать фискальные потери от замены одного налога другим. Украина не может себе этого сейчас позволить. К сожалению, нет в нашей расходной части госбюджета чего-то, что мы можем быстро отрезать, забрать у людей, отдать бизнесу и ждать возвращения инвестиций.

- Сторонники введения НнВК приводят много расчетов, что эти средства вернутся довольно быстро в экономику и дадут хороший мультипликатор.

- На сегодняшний день налог на прибыль предприятий дает нам ориентировочно 2,5% от ВВП, конечно, это не самый большой источник его наполнения, но и не последний. Это важный для государства налог. Его отмена в следующем году даст нам ноль поступлений. А сколько нам принесет новый налог, мы не знаем. Какими бы ни были расчеты и симуляции, точно этого не знает никто. А речь идет, на секунду, о сумме, превышающей нынешний дефицит госбюджета. Что будет делать Минфин, если вдруг что-то пойдет не так, и поступлений или не будет вообще, или будет очень мало? Какие источники финансирования может найти министерство в этом случае, чтобы профинансировать зарплаты и пенсии? Есть ли у нас такие источники вообще? Во-первых, Минфин должен удерживать в пределах бюджетный дефицит. Во-вторых, Минфин не может бесконтрольно наращивать заимствования, поскольку преследует цель сокращения государственного долга.

- Есть еще одна статья для экономии - государственная служба, которую никак не реформируют. Конечно, зарплаты госслужащих по сравнению с работниками образования или медиками не требуют значительного количества денег, но копейка к копейке... И несмотря на то, что реформа идет уже несколько лет, Минфин на самом деле не всегда знает даже количество реально работающих госслужащих в некоторых органах и выделяет средства на зарплаты, руководствуясь не фактическим количеством служащих, а предельной численностью штата. Может, хотя бы на этом можно сэкономить?

- Как по мне, реформа госслужбы важна не столько даже с точки зрения сокращения расходов, хотя это весомый повод, сколько для имплементации других реформ. Потому что, какие бы хорошие реформаторские законы мы ни принимали, но если их реализация буксует на уровне штатного исполнителя, мы не добьемся никаких результатов. Все наши ожидания дальнейших изменений в государстве так или иначе зависят от того, как будут внедряться реформы. Привлечение в госсектор профессионалов - одна из главных задач. Нет ни одного госоргана, который не жаловался бы или на нехватку кадров, или на невозможность их обновления. Все убеждены, что конкурировать с рынком и привлекать классных специалистов они не могут, в том числе и из-за уровня зарплат. Но мы проводили некоторые исследования этой проблемы и выяснили, что на самом деле могут, если реформировать систему оплаты труда госслужащих.

Сегодня заработная плата служащего и его доходы - это очень разные вещи. Официальная зарплата сейчас может составлять около 30% от общих доходов, включающих разные премии и надбавки. Именно поэтому Минфин иногда и не знает фактического количества сотрудников в ведомствах, потому что за счет несуществующих людей руководители этих ведомств имеют больше свободных средств зарплатного фонда для выплаты этих премий и надбавок. Но так не должно быть, потому что, с одной стороны, это поле для манипуляций, и премирование лучших работников напрямую зависит от порядочности того или другого руководителя, а с другой - из-за такой системы рыночные специалисты, которым обычно сообщают только уровень оклада на вакантной должности, уверены, что госслужащие зарабатывают очень мало. Простой, казалось бы, шаг - сообщать человеку не только оклад, но и всю сумму, которую он будет получать на госслужбе, - решил бы много вопросов. Наше исследование показывает, что фактический месячный доход (зарплата и все надбавки) украинских госслужащих среднего звена не очень отличается от заработных плат в реальном секторе, а в некоторых регионах даже превышает. Все, что надо сейчас, - дожать эту реформу и изменить пропорцию оклада и надбавок, причем сделать это можно в один шаг. Но уже три года мы ходим с одного обсуждения на другое, слышим, что все осознают и понимают эту проблему, и, что интересно, все соглашаются с самым простым путем ее решения, но дальше реформа не идет. А без этого мы никак не решим наши проблемы с эффективностью государственного сектора и внедрением других реформ.