Бюджет-2017: эффект "сундука"

Сегодня вся социально-экономическая общественность страны занята анализом проекта государственного бюджета на 2017 г. и подготовкой предложений к нему. Следует отдать должное правительству - впервые за последние несколько лет бюджет внесли 15 сентября, что позволило рассматривать его по полной процедуре. Напомню, что эта процедура (установленная регламентом Верховной Рады) предусматривает два чтения, а в случае необходимости - и третье, так, чтобы в ноябре-декабре принять его окончательно.

В отличие от обычного законопроекта (когда первое чтение - это одобрение концепции проекта и принятие его за основу, а второе - рассмотрение предложений к нему), первое чтение проекта закона о госбюджете предусматривает одобрение парламентом выводов и предложений, подготовленных бюджетным комитетом на основании предложений профильных комитетов и фракций, народных депутатов, где они высказывают свои "пожелания". Другими словами, выводы и предложения - это консолидированная позиция парламента. Она может существенно отличаться от правительственного проекта, но правительство обязано ее рассмотреть и на основе принятого документа подготовить законопроект ко второму чтению, в процессе которого он может быть принят в целом. Или не принят, и тогда нужно идти на третье чтение.

Такая процедура позволяет выровнять позиции исполнительной и законодательной властей (проект трижды передается "из рук в руки"), что в идеале должно привести к принятию сбалансированной госсметы, которая отвечала бы двум базовым принципам госуправления: эффективности и справедливости. В данном случае это касается формирования доходов и расходов бюджета, а также его финансирования (которое включает создание и погашение госдолга и дефицита).

Но целью этой статьи не является детальный анализ процедуры или самих показателей бюджета, поданного правительством. Цифры уже достаточно тщательно проанализированы самими авторами документа (Минфином и правительством), а также экспертами и журналистами (в том числе на страницах ZN.UA). И если говорить о цифрах, то вывод следующий: этот проект бюджета очень похож на предыдущие аналоги и на бюджет текущего года как по своей структуре, так и по реалистичности. И это - его основная проблема. Конечно, по сравнению с текущим годом показатели поправлены на инфляцию и оптимистично предполагаемый экономический рост в 3%, немного повышены расходы на зарплату бюджетникам и управленцам, на оборону и безопасность, на дотации Пенсионному фонду и субсидии населению на оплату жилищно-коммунальных услуг. Бюджет становится в 2017 г. еще более социальным по своей структуре, а значит, менее устойчивым к возможным изменениям макроэкономической ситуации и тех базовых предположений, которые положены в основу макропрогноза (рост сельскохозяйственных и сырьевых рынков для украинского экспорта).

И тут мы логически подходим к фундаментальной проблеме проекта бюджета на следующий год: он сформирован в рамках старой потребительско-сырьевой модели развития экономики. Вернее, это даже модель не развития, а упадка. Движущими силами этой модели являются экспорт сырья (или товаров первичной переработки), медленное "подтягивание" доходов граждан до прожиточного минимума, а также их массовое субсидирование и дотирование. Результатом этой модели становится периодическое возникновение критических дисбалансов и дефицитов (платежного, фискального, энергетического и ряда других). Для покрытия этих дисбалансов страна прибегает к международной и иностранной помощи, что ставит ее в экономическую, а со временем - и в политическую зависимость от кредиторов (более детально это описано в статье "Прагматизм экономики или экономика прагматизма", а также в исследовании "Политика экономического прагматизма"). Проблема даже не в самой модели (мы весьма условно называем сложившуюся ситуацию моделью), а в том, что ее потенциал, основанный на переделе и эксплуатации советского наследства, уже иссяк, что заводит страну в экономический тупик и обрекает на вечное отставание от европейских и мировых конкурентов. По подсчетам международных финансовых организаций, если украинская экономика буде расти темпами 2–3% в год (это лучшее, что может выдать существующая модель), то к
2021 г. мы "достигнем" ВВП на душу населения уровня 2013 г. Это путь "вверх по лестнице, ведущей вниз". Но наши экономические партнеры-конкуренты не будут стоять на месте, а пойдут вверх, соответственно, отставание от них будет увеличиваться и иметь тенденцию достичь степени "навсегда".

Но вернемся к проекту бюджета и попробуем посмотреть, какие же проблемы страны он решает (или пытается решить). Правительство в своих презентациях и выступлениях задекларировало, что бюджет
2017 г. составлен, исходя из ряда приоритетов, которые очерчивают направления реформ. Мы насчитали их десяток, что, честно говоря, многовато для такой бедной страны. Даже очень богатые государства, как правило, одновременно пытаются решать не более 4–5 ключевых задач, которые можно назвать приоритетами.

Для примера возьмем несколько из провозглашенных приоритетов, которые действительно заслуживают такого определения. Например строительство дорог. То, что создается дорожный фонд (14,2 млрд грн минус 7,3 млрд грн на обслуживание и погашение долгов), - это позитивно, но это уже было. Его уже создавали, ликвидировали, потом опять создавали и опять ликвидировали… Но дорог как не было, так и нет, а то, что можно назвать дорогами, построено в основном за счет международных кредитов и иностранных займов (в следующем году правительство ожидает получить 1 млрд долл.), которые нужно отдавать - и это тоже проблема. То есть само по себе создание фонда проблему не решает. Поэтому тут правительству можно только пожелать успеха в его наполнении, но обратить внимание на то, что одну проблему (дефицит качественных дорог) желательно решать, не создавая новых проблем (накопление госдолга в иностранной валюте без ясного понимания источников погашения). То есть если мы хотим развиваться за счет заимствований, то нужно иметь такие темпы роста, которые бы позволяли их возвращать своевременно и без ущерба для внутреннего развития.

Еще один приоритет, на котором акцентируется внимание, - это энергоэффективность. Проект бюджета предусматривает 800 млн грн на формирование соответствующего фонда. Проблема конечно очень важная. Ведь расходы на субсидии населению выросли в этом бюджете до 50 млрд грн и обещают расти дальше. Не получать субсидии становится уже как-то неприлично и неудобно перед правительством. Оно просто уговаривает граждан обращаться и получать их буквально явочным порядком по Интернету. Но не покидает чувство, что так будет не всегда. Бюджет просто не выдержит. И выход здесь один - энергосбережение. Создаваемый фонд должен открыть для людей доступ к финансовым ресурсам для модернизации своих домов с целью уменьшения потребления энергии. Но упомянутых 800 млн грн для этого явно мало, если понимать масштаб проблемы. И тут опять есть надежда на
100 млн евро то ли от кредиторов, то ли от доноров, которые должны дать (или одолжить) деньги на формирование этого фонда. Но остается много вопросов: дадут ли и сколько? Какие будут условия? Какой механизм получения и расходования средств? Во что это обойдется рядовому жильцу многоквартирного дома? И так далее.

А, например, как будут реализовываться такие приоритеты, объявленные правительством, как возрождение промышленного комплекса и развитие АПК? По промышленности вообще ничего не увидели, а по АПК вместо 20–25 млрд грн, которые они получали от НДС, им дают чуть более
5 млрд, и то еще неясно, из каких источников и на что именно. Предполагаем, что трудно будет нашим аграриям конкурировать с европейскими фермерами, получающими значительные субсидии от государства. В качестве интеллектуального вклада мы можем предложить правительству разработать и профинансировать программу изготовления и закупки отечественных железнодорожных вагонов. С одной стороны, есть спрос: аграрии, дорожники и другие отрасли вопиют об их нехватке, что тормозит процессы производства, доставки и реализации продукции. С другой - в стране есть целый машиностроительный комплекс по производству подвижного состава для железнодорожных перевозок. С третьей - это хороший внутренний рынок для металлургов и т.д. То есть возникает производственная цепочка, которая создает новые рабочие места или сохраняет имеющиеся, позволяет развиваться технологиям, а значит, и создает спрос на инженерные специальности и научные разработки. В конечном итоге это трансформируется в добавленную стоимость, ВВП, доходы граждан и бюджета.

На мой взгляд, именно анализ отраслевых и межотраслевых балансов и на его основе разработка программ создания добавленной стоимости в Украине должны быть в центре внимания Министерства экономического развития и торговли. Если мы хотим торговать, то нужно производить продукцию, которая сможет конкурировать на мировых рынках. А для этого нужны инвестиции, много инвестиций в создание и модернизацию предприятий. И не просто предприятий, а инновационных, которые бы соответствовали уровню технологий, способных к дальнейшему развитию. По нашим расчетам, чтобы достичь темпов роста хотя бы 7% в год, ежегодные объемы инвестиций за счет всех источников нужно увеличить минимум в пять раз. А для этого государство должно сделать две принципиальные вещи: создать стимулы и уменьшить риски для инвесторов. В этом и состоит собственная активная государственная экономическая политика, которой так сегодня не хватает наряду с реформами, проводимыми при содействии (финансовом и экспертном) наших партнеров и кредиторов.

Не вижу смысла опять излагать пошагово, что нужно делать в рамках этой новой экономической политики, которая должна создать инвестиционную модель развития. Это все уже не раз описано как в исследованиях и программах Института общественно-экономических исследований, так и в предложениях других исследовательских центров, а также бизнес-ассоциаций, для которых это вопрос будущего для бизнеса, который они объединяют. Смысл, возможно, появится, когда необходимость такой политики будет осознана и воспринята теми, кто должен ее реализовать. И такая возможность представляется в процессе обсуждения и принятия проекта государственного бюджета на 2017 г. Но в том случае, если на проект бюджета смотреть не с точки зрения "сундука", из которого можно вытащить деньги, а с точки зрения того, какие проблемы общества он решает сегодня, завтра или через десять лет.

Когда-то в конце 90-х прошлого века, когда молодая команда Министерства финансов создавала основы бюджетной системы независимой Украины, мы мечтали и делали все возможное, чтобы бюджет стал финансовым планом развития страны, а не просто сметой, составленной из того, что есть, и распределенной на то, без чего нельзя обойтись. Прошло двадцать лет, а все еще есть над чем трудиться…

Я уверен, что бюджет на 2017 г. будет принят и принят вовремя. И будет бюджетная ночь, и будет бюджетное утро голосования. И многие, вчера говорившие "никогда" и "ни за что", скажут: "Лучше иметь плохой бюджет, чем не иметь никакого" и дружно проголосуют. Все это обязательно будет, и это в принципе хорошо. Но я хотел бы обратиться к тем, кто будет принимать решение: "Сможете ли вы этим бюджетом, за который голосуете, убедить тысячи предприимчивых и активных молодых людей, принявших решение уехать из страны, изменить свое решение и остаться? Здесь учиться, трудиться и мечтать. Или хотя бы вернуться сюда. Если сможете - успехов вам!".