Aurum lex sequitur? О причинах и последствиях неопределенности и бессистемности валютной политики в Украине

"Нет более тонкого и более верного способа перевернуть существующий базис общества, чем погубить его валюту. Этот процесс привлекает все скрытые силы экономического закона на сторону разрушения и делает это таким образом, что ни один человек из целого миллиона не способен понять, в чем дело".

Дж.М.Кейнс.
"Экономические последствия мира"(1919 г.).

Лихо "разобравшись" с инфляционным таргетированием (см. ZN.UA №38–39, 2016 г.), Национальный банк, кажется, решил вернуться к игнорируемому ранее "валютному вопросу".

Напомню: руководство НБУ неоднократно заявляло (в том числе с трибуны Верховной Рады), что больше не желает (простите, "не видит необходимости") заниматься валютным регулированием, отпуская курс гривни на свободные хлеба, то есть в свободное плавание. Правда, далеко он не уплыл. И не только потому, что перед этим был "погружен" на самое дно, но и потому, что, как быстро выяснилось, дальнейшее падение угрожает негативными политическими последствиями и "организационными выводами". Поэтому Нацбанк начал (продолжил) вводить различные ограничения на валютные операции (пренебрегая уже требованиями ратифицированной Верховной Радой статьи VIII Соглашения о МВФ относительно обеспечения текущей конвертируемости гривни). Как там говорили римляне: "Dura lex, sed lex" ("закон суров, но это закон")? Хотя нет, они еще говорили: "Aurum lex sequitur" ("закон следует за деньгами"). То-то и оно.

Итак, Национальный банк все же решил активно вернуться к валютному регулированию, указав в Меморандуме с МВФ, что валютные интервенции целиком вписываются в стратегию, которая "полностью согласуется с целями укрепления нашей резервной позиции в системе, где валютный курс полностью зависит от базовых факторов". То есть вмешательство на рынке осуществляется с той целью, чтобы цена (курс) формировалась без какого-либо вмешательства. Вполне по Дж.Оруэллу: "Война - это мир. Свобода - это рабство. Незнание - сила". Нацбанк меня не удивляет. Меня удивляет МВФ. Дальше - больше: Нацбанк обещает провести либерализацию валютного контроля. И не только в Меморандуме. Уже прозвучали заявления о предоставлении украинским резидентам права на безлицензионные инвестиции за границу. Многие из этих "резидентов" и так успешно инвестировали за границу, особенно в офшорные юрисдикции. В том числе без лицензий. Но, очевидно, "дело Насирова" некоторых таки немного напугало. Все же, наверное, лучше, если это будет разрешено делать по закону. Собственно, по закону, а не Нацбанку, который имеет право выдавать лицензии, но не вправе сказать, что они не нужны. А закона то и нет...

Вопросы валютного регулирования остаются одними из самых острых в ходе дебатов об экономических реформах в Украине.

Многие считают, что это обусловлено устарелостью украинского валютного законодательства. Действительно, основоположный законодательный документ в этой сфере (правительственный Декрет о валютном регулировании и валютном контроле, далее - Декрет) был принят еще в начале 1993 г. При этом привлекает внимание тот факт, что подавляющее большинство претензий и предложений по валютной политике собственно не нуждается в изменении норм и требований Декрета, поскольку основные проблемы обусловлены не столько его несовершенством или устарелостью, сколько нежеланием и невозможностью финансовой власти обеспечить стабильность и современность валютных отношений в экономике страны. Именно поэтому многочисленные попытки заменить Декрет новым законом о валютном регулировании (а такие попытки постоянно предпринимались начиная с 1995 г.) завершались безрезультатно.

В значительной степени это объясняется системностью и концептуальностью норм Декрета. Подготовка проекта первого украинского закона о валютном регулировании началась в марте 1992 г. Его разработчики исходили из того, что перед Украиной на начало 1990-х годов стояли приблизительно те же проблемы, которые были решены в Польше (экономика которой к тому времени была сопоставима с экономикой Украины) несколькими годами ранее. Прежде всего, речь шла об обеспечении внутренней конвертируемости национальной валюты. Конечно, учитывались некоторые (довольно существенные) отличия. В частности, что у Украины не было собственной валюты (ее первый вариант - украинский карбованец - был введен только в октябре 1992-го), а в стране действовал еще советский закон о валютном регулировании, ориентированный на административную систему и абсолютно непригодный в условиях рыночной экономики. Именно поэтому в проекте пришлось прописать определенные понятия, отсутствовавшие в польском законе. Кроме того, учитывалось концептуальное расхождение в подходах к валютному регулированию между центральным банком и правительством (Министерством финансов), в котором также думали о новом законе, но видели в его основе "советский пример".

Принципиально важным элементом нового валютного механизма считалось требование обязательной цессии валютных поступлений и их продажа в пользу государства (центрального банка). Логика подобного подхода понятна: высокая инфляция и отсутствие валютной системы на момент введения нового законодательства подталкивали экспортеров к тому, чтобы держать валютную выручку за границей, лишая таким образом внутренний рынок необходимых валютных ресурсов - прежде всего, для оплаты импорта энергоносителей (без чего производство в стране полностью остановилось бы). К критическому импорту относились и некоторые другие жизненно важные товары, включая лекарства, некоторые пищевые продукты и запчасти для транспортных средств. Впрочем, понимания вынужденности и логичности такого шага не оказалось именно в правительстве (которое должно бы в первую очередь быть заинтересовано в создании государственного валютного резерва), поэтому в последний момент (накануне 1 июля 1992 г.) законопроект был снят с рассмотрения в ВР.

Результатом промедления с реформами стало значительное осложнение экономической ситуации в стране. А значит, Украина была вынуждена внедрять собственную валютную политику в условиях отсутствия практически всех предварительных условий, что и обусловило ее неопределенность по ключевым составляющим элементам, таким, как общая направленность (цель), степень конвертируемости национальной валюты, валютно-курсовой режим, структура валютного рынка и организация валютного контроля.

К сожалению, заданный поначалу тренд неопределенности продолжал действовать (хотя и с разной степенью прочности) и при последующих правительствах. Такая общая неопределенность самым негативным образом сказалась на валютной политике государства, которая, по сути, должна была стать не просто составляющей частью общей экономической политики, но и непосредственно исходить из ее задач, которые она должна была поставить перед ответственными за валютное регулирование и контроль органами.

Неопределенность относительно характера валютных отношений

Поскольку в Советском Союзе в условиях валютной и внешнеэкономической монополии управление валютными отношениями было сосредоточено в органах центральной власти, то в правительственных кругах Украины отсутствовало четкое понимание самого характера валютных отношений, его связи с другими секторами экономики и направлениями экономической политики. К сожалению, подобная неопределенность существует до сих пор, но теперь преимущество отдается монетарной составляющей, вследствие чего на практике игнорируется влияние динамики валютного курса на конкурентоспособность отечественных производителей, а также не уделяется должное внимание вопросам валютного кредитования (которое считается ненужным, собственно, исходя из "монетарной" логики, т.е. обеспечения действенности статуса гривни как единственного средства платежа на территории страны) и создания в Украине "фонда национального богатства" (которые достаточно эффективно функционируют в других странах мира, особенно с сырьевыми экономиками, что характерно для Украины).

Неопределенность относительно монетарного суверенитета

Первой предпосылкой валютной политики любого государства является наличие у него монетарного суверенитета, который можно определить, как суверенное право государства регулировать денежную эмиссию и проводить денежно-кредитную политику с целью достижения задач, предусмотренных государственной экономической политикой. Иными словами, монетарный суверенитет - это одновременно право независимого государства и одна из качественных характеристик его способности к полному (в данном случае, прежде всего, экономическому) суверенитету.

Следует учитывать, что, кроме юридического, существует и фактический уровень монетарного суверенитета, обусловленный зависимостью внутреннего денежного обращения страны от влияния иностранной валюты (от так называемой долларизации, хотя это может касаться не только доллара США, но и других валют). Такая зависимость выражается не только в количественных показателях использования иностранной валюты (ее доля в депозитах, объемах кредитования и платежей и т.п.), но и в прямой привязке валютного курса или объемов эмиссии собственной валюты к курсу иностранной валюты или ее поступлению на внутренний рынок.

У проблемы монетарного суверенитета есть еще и такие аспекты, как использование "частных" электронных денег (типа bitcoin), что подрывает монетарный суверенитет государства, или существование собственной денежной единицы в виде коллективной валюты, которая значительно ограничивает монетарный суверенитет (в зависимости от механизма принятия решений по монетарной политике соответствующего валютного союза), но не противоречит ему принципиально (антагонистически).

Таким образом, на сегодняшний день основная проблема в отношении к монетарному суверенитету состоит в отсутствии видения стратегической цели развития национальной валюты: перспективы замены ее коллективной валютой - евро (что может следовать из евроинтеграционного направления и в этом случае предполагает необходимость программы адаптации к условиям валютного союза ЕС); или превращение гривни в свободно конвертируемую валюту (что требует четкого понимания последовательности шагов, направленных на повышение уровня ее конвертируемости). Собственно, с этим связана следующая проблема - неопределенность с желательным уровнем конвертируемости украинской национальной валюты.

Неопределенность относительно степени конвертируемости валюты

Развитие конвертируемости нашей валюты начиналось с "деревянного" рубля. Но коллапс СССР внезапно все же сделал рубль конвертируемым: граница между легальным и нелегальным рынками практически исчезла, и обменять рубли (позже - купоно-карбованцы) стало довольно легко. Но, учитывая постоянно падающий курс, не очень выгодно.

С учетом этого можно было ожидать, что власть попытается официально обеспечить конвертируемость новой украинской валюты с момента ее введения в обращение. Но этого не произошло. При вступлении Украины в МВФ (сентябрь 1992 г.) не была ратифицирована статья VIII, предусматривающая обязательство страны-члена по обеспечению конвертируемости собственной валюты по текущим операциям. Вместо этого были использованы возможности сохранения существующих ограничений, как это разрешено условиями статьи XIV. Такой переходный период продолжался почти четыре года (до мая
1996-го), когда статья VIII была ратифицирована в пределах подготовки к введению в обращение гривни (в сентябре 1996 г.).

К сожалению, и двадцать лет спустя Нацбанк не мог соблюдать обязательства Украины, требовавшие, по крайней мере, отказаться от практики ограничения конвертируемости по текущим операциям (в любом случае соблюдать требования пункта а разд. 2 ст. VIII Соглашения о МВФ по утверждению таких временных ограничений со стороны фонда). Но в действительности этого мало, поскольку новая стратегия должна предусматривать и более долгосрочные цели - имеется в виду конвертируемость по капитальным операциям. Как известно, обеспечение такой конвертируемости не относится к требованиям МВФ, но является предметом его постоянного внимания в рамках общего "валютно-либерализационного" мейнстрима, связанного с политикой либерализации контроля над движением капитала. Такое внимание обусловлено, конечно, не модой и не тем, что другие задачи (поставленные перед МВФ в момент его создания) уже решены. Главной причиной внимания к трансграничному движению капиталов являются требования глобальной экономики.

Речь идет о постепенном формировании действительно единого мирового рынка, предполагающего свободное движение в общемировом масштабе товаров (торговая либерализация), рабочей силы (свободная миграция) и капитала. Следовательно, страна, решившая воспользоваться преимуществами глобализации (и не питающая иллюзий по поводу возможности спрятаться от нее за "протекционистским забором"), должна настраивать свое законодательство и свою экономическую систему в соответствии с этими требованиями. Следует подчеркнуть: не ломать существующую систему регулирования, прыгая с головой в воду, не научившись плавать, а обеспечивать постепенную, подготовленную и согласованную адаптацию собственной системы государственного регулирования к новым условиям функционирования глобальной экономики. Но и не пытаться задержаться на полпути, рассчитывая, что на наш век и так хватит. Платить за такие задержки придется намного больше. Таким образом, проблема перехода на свободно плавающий курс в действительности является вопросом скорости нашего перехода к конвертируемости гривни по капитальным операциям и обеспечения свободного трансграничного движения капитала.

В этом же ряду стоит и проблема обеспечения так называемой внешней конвертируемости гривни или получения ею статуса свободно используемой валюты, которые определяются статьей ХХХ (f) Устава МВФ как "действительно широко используемые для платежей по международным операциям и выступающие предметом активной торговли на основных валютных рынках". Между тем, кроме понятия "свободно используемые", есть еще и просто валюты, используемые в международных расчетах ("расчетные" валюты), или валюты беспрерывных связанных расчетов (Continuous Linked Settlements), к которым, кстати, недавно отнесен уже и венгерский форинт. К сожалению, у нас проблема конвертируемости национальной валюты не вызвала надлежащей заинтересованности ни монетарной власти, ни экспертной среды, традиционно уступая внимание вопросам валютно-курсовой политики.

Неопределенность относительно валютно-курсового режима

Впрочем, отношение к курсовому режиму национальной валюты тоже никогда не демонстрировало единства. Что, в принципе, вполне логично отображает разновекторность подходов к вопросу о природе ценообразования: ведь курс валюты - это просто ее цена в других валютах, а выбор между свободно рыночными и административно-регулируемыми ценами в Украине так и не был сделан за все годы ее независимости.

Что же касается валютного курса, то у нас с самого начала существовало два подхода - свободное плавание и административное регулирование, которые периодически побеждали, а потом уступали своим оппонентам: главным образом в силу того, что ни одна из сторон не могла профессионально внедрить соответствующий режим и продемонстрировать его преимущества.

То есть само отношение к режиму валютного курса гривни не менялось - просто его реализация время от времени усложнялась, что и заставляло монетарную власть формально изменять правила управления валютным курсом, который так и не стал рыночным. Это довольно наглядно демонстрировали попытки удержания курса гривни в пределах так называемых валютных коридоров, официально или немного скрытое объявление которых вовсе не гарантировало получения курса именно в его границах: прохождение ранее установленных границ просто означало объявление очередного коридора с новыми девальвационными параметрами. А реакция на нежелательные рыночные изменения неизменно сводилась к сугубо административным ограничениям, что ярко проявилось как во время финансового кризиса 2008–2009 гг., так и при отказе от удержания искусственного курса в 2014–2015 гг. В обоих случаях НБУ привычно ссылался именно на "спекулятивные" операции, хотя в действительности значительная часть из них была обусловлена желанием избежать курсовых рисков средствами, единственно доступными в условиях фактического запрета на использование рыночных методов хеджирования. Таким образом, использование Национальным банком административных ограничений в значительной степени является следствием сознательного игнорирования необходимости развития рынка инструментов хеджирования валютных рисков (валютных фьючерсов и деривативов).

Собственно, с этой парадигмой НБУ и подошел к тому моменту, когда под давлением МВФ были приняты решения о переходе на инфляционное таргетирование, которое, по мнению руководства банка, должно означать снятие с себя ответственности за курсовую динамику гривни. При этом, однако, как-то забылось, что сам валютный курс выступает (особенно в условиях зависимой от импорта энергоносителей открытой экономики) одним из факторов влияния на уровень внутренних цен, а следовательно, и на инфляцию.

Игнорирование такого весомого инфляциогенного фактора, как валютный курс, - это недопустимая профессиональная ошибка.

Стратегия валютной политики

Стратегия базируется на определенных ключевых основоположных целях, меры по достижению которых и являются стратегией и тактикой действий. Определение новой валютной стратегии, которая должна отвечать целям обновления украинской экономики, требует прежде всего понимания этих целей (что, в свою очередь, предполагает их наличие). Между тем упреки и обвинения в отсутствии четкой и понятной стратегии обновления экономики Украины (которые можно услышать со всех сторон) свидетельствуют, по крайней мере, о нечеткости, непоследовательности и некомплексности таких программных документов, подготовленных различными государственными органами, которые, казалось бы, должны дать ответы на все вопросы относительно целей, задач, этапов экономической реформы и методов ее проведения.

В связи с этим нам остается исходить только из основных принципов и задач, обусловленных общим евроинтеграционным направлением развития Украины и изложенных в таких документах, как Соглашение об ассоциации Украины с ЕС и Стратегия устойчивого развития "Украина 2020".

С точки зрения валютного регулирования, базовыми принципами такой стратегии остаются общие обязательства, принятые Украиной как членом Международного валютного фонда и изложенные в статье VIII Соглашения о МВФ, в частности обязательство избегать ограничений по текущим операциям и дискриминационной валютной практики. В этом же ряду (хотя и не как обязательство, а как логическое следствие постепенного развития) находится и рыночный гибкий курс национальной валюты. Это те базовые принципы, с которыми, как говорят, не поспоришь, если оставаться в пределах существующей экономической парадигмы. Значительно больше вопросов возникает при более детальном рассмотрении конкретных проблем организации системы валютного регулирования. В частности, если попытаться определить новые цели валютной стратегии.

Прежде всего, помня об окончательной цели нашей евроинтеграции (а именно - полноправное членство в ЕС), а также прогнозируя все возможные варианты развития экономической (в том числе валютно-финансовой) системы Евросоюза на момент вероятного вступления в него Украины, следует определиться (хотя бы принципиально) с вопросом соблюдения монетарного суверенитета, то есть сохранения в планируемом (прогнозируемом) будущем собственной валюты или присоединения к механизму функционирования евро. При этом надо заранее отбросить возможные возражения в необходимости такого понимания на основании того, что это дела далекого будущего, и еще не известно... Собственно, стратегии и разрабатываются для того, чтобы были известны (или хотя бы спрогнозированы и предсказаны) последующие шаги на пути экономического развития государства. В ином случае мы и в дальнейшем будем иметь "ручное управление" с хорошо известными последствиями.

Вторым в очереди при определении новых целей должен стоять вопрос, который уже появился в повестке дня (хотя и без надлежащей подготовки и аргументации). Имеется в виду комплексная проблема выбора режима рыночного гибкого курса и перехода на практику инфляционного таргетирования. Как уже упоминалось, сама логика предыдущего развития и общеэкономических целей указывает на необходимость перехода к более гибким вариантам рыночного курса валюты (хотя Соглашение о МВФ и не содержит подобных требований). Дискуссионным, однако, остается вопрос о степени гибкости и скорости перехода. Идеальным вариантом (если иметь в виду желательность присоединения Украины к клубу высокоразвитых экономик) было бы введение свободно плавающего курса национальной валюты. Впрочем, все равно остаются варианты постепенного, через управляемое плавание или ползучую привязку, или же одномоментного перехода (как это попытались сделать кавалерийским наскоком в Нацбанке) к такому режиму.

В рамках системы валютного регулирования это означает, в сущности, отказ от валютного контроля и других средств регулирования со стороны центрального банка. Но это никоим образом не означает отказа от государственной валютной политики и валютного регулирования в целом. Особенно в стране, постоянно испытывающей проблемы с соблюдением равновесия платежного баланса. И особенно в период, когда на мировой арене вновь начинается опасная игра с манипулированием валютными курсами, угрожающая валютными войнами (а порой уже и переходящая к ним). В таких условиях неотложной становится потребность в организованной передаче ответственности за валютную (в том числе и валютно-курсовую политику) от центрального банка к правительственным структурам. Скорее всего (но не обязательно), такой структурой должно стать Министерство финансов.

В связи с либерализацией международных капитальных операций возникает также вопрос о роли национальной валюты в обслуживании таких процессов. В случае перехода к общей европейской валюте эта проблема решается сама собой. В случае же сохранения национальной валюты следует определиться по поводу активности или пассивности ее роли. То есть вопрос касается расширения практики использования гривни в международных расчетах включительно с постепенным получением ею статуса свободно используемой валюты в соответствии с условиями, определенными Соглашением о МВФ (статья XXX, пункт f). Как известно, первоначальная редакция статьи 7 Декрета о валютном регулировании вообще не предполагала использования гривни для расчетов с нерезидентами, что создало проблемы уже с момента введения Декрета в действие и было подправлено ведомственными нормативными документами. К более радикальным изменениям прибегли в конце 2011 г., когда эта норма была упразднена законодательно, и ныне действующий Декрет уже разрешает использовать гривню для торговых расчетов с нерезидентами. Но разрешает еще не означает, что такая практика стала достаточно распространенной. Конечно, если Украина планирует расширять использование своей валюты в международных расчетах, она также должна развивать свою систему валютного регулирования с прицелом на сотрудничество с CLS International Bank. И это должно быть четко определено как цель среднесрочной стратегии действий НБУ.

Параллельно с этим другие госучреждения (в сотрудничестве с Нацбанком) должны решать другие проблемы, связанные с обеспечением капитальной конвертируемости, - усовершенствования системы привлечения прямых иностранных инвестиций, развития (а я бы сказал, даже становления) фондового рынка, политики привлечения в украинскую экономику транснациональных корпораций и содействия появлению украинских ТНК.

Действующий Декрет о валютном регулировании является почти полностью переводом закона другого государства - Польши (с некоторыми дополнениями венгерского опыта). Но при этом учитывалось относительное сходство и структуры, и размеров, и задач экономики Украины и Польши. В том числе с самого начала предполагалось евроинтеграционное направление развития экономической системы, ведь на тот момент специалистам были хорошо известны намерения создать валютный союз ЕС, изложенные в плане Вернера (1970), проекте Делора (1989) и, наконец, предусмотренные Маастрихтским соглашением (1992). Но никто не предполагал, что Украина в своей валютной (и в целом экономической политике) застынет на одном месте. В Польше Закон о валютном регулировании 1989 г. (взятый за основу) изменяли уже трижды - в 1994-м, 1998-м и 2002 г., отображая тот прогресс, которого достигла польская экономическая система на пути к ЕС. Вместе с тем эволюционные процессы в экономике Украины, в том числе в валютных отношениях, происходили слишком медленно. Поэтому простым переводом даже польского валютного законодательства мы ситуацию не исправим. Сначала необходимо разработать и согласовать на всех ветвях власти Концепцию валютной политики (которая исходила бы из общей концепции экономического развития Украины), а потом уже принять закон, который бы стал эффективным инструментом реализации новой стратегии валютной политики и защиты национальных экономических интересов в любых гибридных войнах.