Национальный банк Украины: время настоящих реформ

В пылу очередной суеты и властной "междоусобицы" вокруг банковского Олимпа почему-то каждый раз забывается вопрос о том, КАКОЙ ИМЕННО Национальный банк нужен Украине?

Между тем система функционирования НБУ как центрального банка государства требует не только дальнейшего совершенствования, но и серьезного реформирования - как функционального, так и организационного. И эта проблема гораздо важнее, чем спор о личностях.

Слово "реформы" в последнее время стало, пожалуй, самым популярным в нашем политическом и экономическом дискурсе. Одни (оппозиция) не устают требовать их проведения, другие (власть) постоянно отчитываются об очередных успехах в их осуществлении. Впрочем, даже не прибегая к глубоко академическим определениям, а ограничившись определением из "Википедии", узнаем, что "не следует отождествлять понятия Реформы и "совершенствования" или "модернизации", "реорганизации", поскольку Реформа, в отличие от указанных изменений, выступает как механизм коренного перелома устоявшихся процессов, традиций и т.п. Однако политики, часто с непристойной целью ввести в заблуждение общество, называют реформами любые изменения в обществе, не являющиеся реформами". Если же оглянуться на четвертьвековую историю нашего государства, то увидим, что настоящих реформ в экономике было проведено не так уж много, и большинство из них приходится на первое десятилетие существования государства: либерализация ценообразования, легализация частной собственности и приватизация, создание финансово-банковской системы и введение собственных денег... На этом фоне не только реальные достижения, но и планы современных реформаторов в большинстве случаев не тянут на большее, чем "модернизация" или "совершенствование" (что, кстати, также нужно и важно).

Среди институтов, уже отличившихся как реальные реформаторы, одно из ведущих мест занимает Национальный банк Украины, само создание которого (на базе Украинской республиканской конторы Госбанка СССР) было одной из важнейших экономических реформ - созданием в Украине центрального банка. Однако этот реформационный процесс еще далек от завершения.

Что такое центральный банк?

Этот, казалось бы, простой вопрос, как показывает опыт, на самом деле не для всех так уж и прост, что, к сожалению, приводит к реальным попыткам направить деятельность Национального банка Украины в совсем неприсущем ему направлении. Для выяснения придется немного углубиться в историю. В условиях функционирования товарных денег, высшей точкой которых стал "золотой стандарт", регулирование денежной массы в обращении происходило автоматически в силу действия соответствующих экономических законов, известных как "закон денежного обращения", "закон Грешема", "правило золотой точки" и других. То есть регулирование происходило за счет трех компонентов: стоимости денежной единицы, количества денег в обращении и товарной массы (суммы цен товаров в обороте).

Ситуация кардинально меняется с переходом к системе не обеспеченных золотом кредитных денег, историческим началом которого принято считать банковскую реформу Роберта Пиля (1844), после осуществления которой Банк Англии теоретически мог пополнять денежную массу в обращении бесконечно, в том числе несмотря на пределы объективной необходимости. В связи с этим остро встал вопрос о границах эмиссионной деятельности центрального банка, который должен выполнять функции "кредитора последней надежды", то есть, по классическому определению (т.н. максиме Беджета, или Bagehot's Dictum), в случае банковского кризиса он должен предоставлять кредиты коммерческим банкам без ограничений; кредитовать под высокую (самую высокую на рынке) процентную ставку и требовать надежный (безрисковый) залог. Но, не имея "золотых оков", то есть количественных ограничений на кредитную эмиссию в виде требования о наличии определенных золотых запасов, центральный банк легко может перейти и к не обоснованной экономическими потребностями эмиссии. Именно такая необоснованная эмиссия и получила название "инфляция" (медицинский термин, означающий вздутие или набухание). Собственно, речь шла о "набухании" денежной массы - росте денежной массы в обращении свыше объективно необходимого количества.

Но как центральный банк может определить объективно необходимое количество денег в обращении? Никакие математические модели не могут ответить на этот вопрос, поскольку такой ответ может и должен дать только рынок. А значит, единственным реально работающим вариантом остается поддержание денежной массы на таком уровне, при котором стоимость денег будет стабильной, что и будет опосредованным подтверждением соблюдения рыночного денежно-товарного равновесия.

Поэтому важный вывод заключается в том, что центральный банк по своей сути является институтом кредитной денежной эмиссии при условии соблюдения стабильной стоимости денежной единицы. Если эта стоимость растет, то центральный банк уклоняется от выполнения своей функции, если уменьшается - злоупотребляет своей функцией, что с экономической точки зрения равноценно порче монеты или изготовлению фальшивых денег.

Задачи центрального банка

Исходя из своей исторической роли, центральный банк должен обеспечивать стабильность стоимости денежной единицы, что на практике нашло свое выражение в обеспечении поставленной цели (таргетировании - от англ. target - цель) по одному из трех показателей: уровню цен (инфляционное таргетирование), курсу национальной валюты (курсовое таргетирование) или объему денежной базы (монетарное таргетирование).

Самым простым является последний вариант, поскольку он предполагает простое ограничение эмиссии определенными лимитами, при достижении которых дальнейшая эмиссия прекращается. Поскольку центробанки теоретически призваны выполнять функции тех самых "приводных и отводных каналов денежного обращения", то монетарное таргетирование, как представлялось, выглядело наиболее логичным. В любом случае еще в начале 1970-х годов такой режим использовался в самых развитых странах: США, Германии, Великобритании. Но в связи с быстрым развитием финансового посредничества и, соответственно, ростом международного движения капиталов (который задействовал значительную массу национальных денег для обращения за границей) ведущим центробанкам от этого метода таргетирования пришлось отказаться. И сейчас он используется только там, где экономическая система не развита, а ее индикаторы (цены, курс) просто не действуют и не реагируют на монетарные стимулы. На сегодняшний день это примерно 14 стран, таких, как Мозамбик, Папуа-Новая Гвинея, Руанда... Наиболее экономически развитыми в этой группе являются Сейшельские Острова и Уругвай.

Наибольшую группу (примерно 45%) из стран - членов МВФ составляют те, чьи центробанки таргетируют обменный курс собственной валюты (половина из них - к доллару США). Это те страны, которые в силу малого размера собственной экономики могут позволить себе "роскошь" фактически отказаться от независимой (дискреционной) денежно-кредитной политики (при том, что они достаточно открыты для внешнего рынка, а внутренняя макроэкономическая система все равно недостаточно развита). Под эту характеристику не подходит, пожалуй, только Китай, но у него и без того есть много особенностей.

Наконец, "настоящие центральные банки" (в странах, где институциональное и макроэкономическое развитие позволяет им принимать на себя ответственность за независимую монетарную политику) занимаются инфляционным таргетированием, а точнее, таргетированием общего уровня цен (как правило, индекса потребительских цен - CPI, Consumer Price Index). В целом такой режим используют около 30 стран (или 18% членов МВФ). Причем не только экономические лидеры мира - Великобритания, Япония или Канада, но и умеренно развитые страны, такие, как Гана или Парагвай. Правда, в последнем случае успехи не так заметны, а целевые значения ("таргет") ближе к отметке в 10% в год (в отличие от 1–2% в развитых странах). В конце концов, никаких "противопоказаний" для использования этого режима не существует, если только центральный банк располагает действенным трансмиссионным механизмом, то есть системой, обеспечивающей заметное влияние процентной ставки на экономические процессы. Если же изменение размера ставки кредитования не влияет кардинально на увеличение/уменьшение объемов банковских кредитов реальному сектору (в частности вследствие высоких кредитных рисков или наличия вариантов привлечения финансирования другим путем), то попытки "играть в инфляционное таргетирование" будут напрасными. Важно также, чтобы денежная эмиссия происходила в соответствии с упомянутой выше "максимой Беджета". То есть речь идет не только о том, что при задаче сдерживания инфляции ставка центрального банка должна быть выше рыночной (а не наоборот!), но и о свободном доступе коммерческих банков к рефинансированию регулятора.

"Денежное правило"

Поскольку центральные банки по своей сути являются лишь субститутами механизма золотого стандарта (саморегулируемой денежной системы), то их основная задача заключается в обеспечении стабильности стоимости денег, а их количество в обращении по-прежнему определяется потребностями рыночной экономики. То есть на практике прирост денег в обращении, как утверждает "денежное правило" М.Фридмена, должен отвечать приросту валового национального продукта (ВНП). При этом денежная масса должна расти равномерными темпами и корректироваться в соответствии с реальным ростом экономики. Индикатором соответствия как раз и выступает стоимость денег: если начинается рост общего уровня цен, значит, эмиссия опережает темпы экономического роста, и необходимо ее притормозить. И наоборот. Именно в этом смысле следует понимать утверждение М.Фридмена о том, что инфляция всегда и везде является денежным феноменом. То есть рост цен по другим причинам (монопольный сговор, изменение товарной структуры, падение производительности труда, административное вмешательство и т.п.) не является, с теоретической точки зрения, инфляцией, и, соответственно, с ним нельзя бороться монетарными методами.

Проблема равномерности эмиссии, однако, касается не только времени, но и пространства, ведь дополнительные деньги получают сначала отдельные банки, отрасли и социальные группы, и для них инициированный эмиссией рост цен не ощутим, поскольку на первых стадиях инфляционного процесса темпы роста цен отстают от темпов роста денежной массы, которую именно они и получают.

Для того чтобы разработать математическую модель экзогенного (автономной, независимой от функционирования экономической системы) изменения денежной массы, М.Фридмен предложил представить, что дополнительные деньги равномерно разбрасываются с вертолета так, чтобы каждый домовладелец получил одинаковую сумму. Более 40 лет об идее "вертолетных денег" знали лишь немногочисленные читатели работ известного монетариста, пока в 2002 г. тогда еще будущий глава ФРС США Б.Бернанке не упомянул ее в своем выступлении в Национальном экономическом клубе в Вашингтоне. С тех пор идея "разбрасывания денег с вертолета" настолько овладела массами, что кое-кто начал воспринимать перспективу такой операции "на полном серьезе". Хотя, конечно, речь идет лишь о необходимости равномерности эмиссии, которой хотя бы примерно можно достичь такими методами, как монетизация государственного долга, распределение сеньоража между всеми гражданами или прямое финансирование частного бизнеса. В некоторой степени в этом направлении действуют и разнообразные программы "количественного смягчения" монетарной политики, практикуемые центральными банками США, Великобритании, Японии, а в последнее время - и ЕЦБ (ранее выступал критиком такого подхода).

Направления реформы НБУ

Монетарная политика

Вспомнив основные положения, касающиеся деятельности центральных банков, можно, наконец, перейти и к вопросу о направлениях реформирования Национального банка Украины.

Первое из них касается основной задачи, которая, в конце концов, закреплена и в Конституции, и в законе о НБУ, - обеспечение стабильности денежной единицы Украины. При выполнении своей основной функции Национальный банк должен исходить из приоритетности достижения и поддержания ценовой стабильности в государстве. Итак, провозглашенный руководством Нацбанка курс на осуществление инфляционного таргетирования не может вызывать никаких сомнений принципиального характера.

Другое дело - его практическое воплощение в жизнь. Прежде всего, переход от курсового к ценовому таргетированию не может быть осуществлен мгновенно, учитывая, что заявления руководителей НБУ об отказе от любого вмешательства в курсообразование выглядят, мягко говоря, безответственными. Даже при наличии макроэкономических условий нужно еще иметь действенный трансмиссионный механизм (о чем упоминалось выше) и соответствующий инструментарий (в частности достаточно функционально развитый фондовый рынок). Обо всем этом реалии рыночной экономики напомнили достаточно жестко, заставив Нацбанк де-факто вернуться к мягкому регулированию курса гривни (в том числе за счет административных ограничений и валютных интервенций). Будем надеяться, что в дальнейшем Нацбанк будет двигаться в правильном направлении без шапкозакидательства, характерного для неофитов. А ответственность за проведение валютно-курсовой политики должна плавно перейти к правительству (как это и принято в странах, центробанки которых практикуют инфляционное таргетирование), имеющему для этого свои рычаги влияния: налоговые, таможенные, лицензионные и т.д. Хотя следует помнить, что в большинстве стран (в отличие от Японии, Гонконга, Норвегии или США и Великобритании) центробанки все же активно участвуют в разработке и реализации валютно-курсовой политики. Что касается НБУ, то ему придется провести еще целый ряд технических изменений в механизме банковского рефинансирования, которое должно использоваться исключительно для осуществления равномерной и постоянной денежной эмиссии (а не для спасения отдельных банков, а тем более обеспечения ликвидности "избранных" для валютных спекуляций и вывода средств за границу).

При условии соблюдения этих требований можно считать, что направление реформирования механизма монетарной политики полностью соответствует выводам теории о центральном банке. В связи с этим следует понимать необоснованность призывов отдельных экономистов и (чаще) политиков о необходимости изменить законодательно установленную цель деятельности Нацбанка, поручив ему содействие обеспечению экономического роста и уменьшения безработицы. Такая ответственность действительно возлагается на Федеральную резервную систему США. Но, анализируя американский опыт, следует принимать во внимание, что ФРС не является классическим центральным банком (который, кстати, в США в XIX веке пытались создать дважды и в конце концов пошли на компромисс, остановившись на варианте "резервной системы") и формально принадлежит частным коммерческим банкам. В силу этого ФРС действительно выполняет некоторые функции, не присущие центральным банкам (в частности в отношении институтов фондового рынка), а вышеупомянутые обязательства возложены на нее в соответствии не с банковским законодательством, а с законом о полной занятости и сбалансированном росте (1978). Аналогично, подобные функции возложены и на некоторые другие резервные банки - Австралии или Южной Африки (но отсутствуют в резервных банках Индии или Новой Зеландии). Вообще-то на международном уровне дискуссия по этому поводу отшумела еще в середине прошлого века, в "золотые годы для кривой Филлипса". (Напомню, что она демонстрировала в краткосрочной перспективе положительную зависимость между темпами экономического роста и инфляции, в связи с чем и считалось, что инфляция может способствовать росту экономики, но уже в 1970-х годах стало ясно, что эта зависимость скорее отрицательная). В связи с этим можно вспомнить, что и Государственный банк СССР не только выполнял функции центрального банка (денежная эмиссия, валютное регулирование), но и занимался также непосредственно кредитованием населения и промышленности. Поэтому при желании на центробанк можно возложить любые дополнительные функции - кредитование государственных учреждений и компаний, финансирование государственных программ, привлечение иностранных инвестиций и даже бюджетный контроль, если законодатель считает, что правительство не в состоянии осуществлять их.

В нормальных условиях более важным является обеспечение реального сотрудничества между центральным банком и правительством: в частности именно правительство должно устанавливать центральному банку целевые показатели инфляции, имея в виду те параметры, которые необходимы для обеспечения экономического роста. То есть центральный банк может способствовать экономическому росту и сокращению занятости не самовольно, а обеспечивая показатели монетарной политики, определяемые правительством как необходимые (и, соответственно, утверждаемые парламентом в процессе рассмотрения экономической программы правительства и государственного бюджета). Кстати, в Новой Зеландии, где первыми в мире занялись таргетированием инфляции, ее целевой показатель прямо записывают в контракт с главой Резервного банка, отвечающим за его выполнение должностью или, по крайней мере, заработной платой. Конечно, такой подход предполагает тесные контакты банкиров и чиновников, а постоянные (примерно раз в месяц) встречи главы центробанка и министра финансов характерны для 75% стран с развитой и только 30% стран с восходящей экономикой.

Банковский надзор

Надзор за деятельностью финансово-банковских институтов - это как раз случай навешивания на центральный банк дополнительных функций, превращающих его в аналог министерства по делам банков. Примером для изучения такого опыта может служить Банк Англии. Сначала он влиял на коммерческие банки только с точки зрения морального (нравственного) воздействия, но впоследствии пришлось перейти непосредственно к наблюдению за выполнением ими установленных правил. В связи с диверсификацией финансовых операций и взаимным переплетением банковских, фондовых и страховых операций в начале нового тысячелетия в Британии была создана Администрация финансовых услуг (Financial Services Authority, FSA), в ответственность которой перешел и банковский надзор. Но уже в 2012-м в ее эффективности разочаровались, и банковский надзор вернули в специально созданную структуру Банка Англии - Орган пруденциального регулирования (Prudential Regulation Authority, PRA), возглавляемый одним из заместителей председателя Банка Англии. Неоднозначную ситуацию мы можем наблюдать и в других странах.

В частности, в Австрии, Канаде, Норвегии, Португалии надзор за банками как составляющей финансовой системы осуществляют министерства финансов этих государств. В Нидерландах, Греции, Ирландии и Люксембурге контроль над деятельностью банков осуществляют подразделения центробанков. Во Франции функционируют три специальные структуры под эгидой Банка Франции и министерства финансов и экономики - Комитет банковской регламентации, Комитет кредитных учреждений и Банковская комиссия по распределению регулятивно-надзорных полномочий между ними. В Японии для этого создано специальное учреждение под эгидой министерства финансов - Бюро банков. В США существуют четыре органа банковского надзора, контроля и регулирования: Служба контролера денежного обращения при министерстве финансов США, Федеральная резервная система, Федеральная корпорация страхования депозитов, органы банковского надзора штатов. Такая смесь в подходах обусловлена попыткой избежать конфликта интересов между монетарной ответственностью центрального банка (система эмиссии через рефинансирование банков) и обеспечением прочности банковской системы как предпосылки монетарной стабильности. Ситуация еще больше осложнилась из-за необходимости комплексного контроля деятельности институтов финансового рынка, что нашло свое выражение в создании мегарегуляторов, осуществляющих надзор за различными финансовыми учреждениями. Для Украины, банковское законодательство которой базируется на принципах континентального права и немецкой модели универсальных банков, практический интерес представляет опыт ФРГ, где в 2002 г. было создано Федеральное ведомство финансового надзора (BaFin). Впрочем, Бундесбанк не был полностью отстранен от этой работы: он и в дальнейшем влияет на банки через механизм рефинансирования, нормотворчество и участие в проверках BaFin. И Европейский единый механизм надзора (Europe's Single Supervisory Mechanism, SSM), задействованный с ноября 2014-го, также возлагает надзор за наиболее значимыми банками на Европейский центральный банк и центробанки отдельных стран - членов ЕС.

Вообще модели мегарегулирования можно разделить на три категории: "сингапурская", в которой центральный банк также является одновременно суперрегулятором; "скандинавская", в которой единственное регулирование осуществляется за пределами центробанка, и "австралийская", в которой есть два регулятора с общим совещательным органом (модель "двух вершин" - twin peaks).

Поэтому с учетом внутренних потребностей и мировых тенденций стратегический выбор направления дальнейшего развития системы банковского надзора в Украине предполагает совершенствование существующей модели надзора со стороны Нацбанка, передачу этих функций независимому мегарегулятору или преобразование НБУ в финансового мегарегулятора. Честно говоря, даже несмотря на все проколы Национального банка в вопросе своевременности действий в отношении недавно закрытых (и давно уже обанкротившихся) банков, на фоне "успехов" других финансовых регуляторов было бы целесообразным передать функции мегарегулятора (особенно относительно институтов фондового рынка) НБУ. Впрочем, с этим есть несколько проблем, и, на мой взгляд, основная заключается в скептицизме относительно мегарегуляторов в целом, возникшем в последнее время. Похоже, Нацбанк упустил время для выделения банковского надзора в отдельную независимую структуру с перспективой превращения ее в финансового мегарегулятора. Поэтому на сегодняшний день лучшим вариантом является концентрация на совершенствовании собственного механизма банковского надзора в соответствии со стандартами Базельского комитета, имея в виду как стратегические следующие задачи: 1) техническую готовность к участию в Европейском едином механизме надзора (как части "домашнего задания" по евроинтеграции) и 2) готовность взять на себя функции лидера в системе единого финансового надзора (чему должна способствовать большая активность Нацбанка в Совете финансовой стабильности).

Другие направления

Вообще-то наиболее обсуждаемым является, пожалуй, вопрос о независимости центрального банка (хотя западные эксперты предпочитают слово "автономия", которое точнее характеризует идеальный уровень зависимости центробанка от органов исполнительной власти). Но у нас с этим, кажется, уже перебор, свидетельством чего является уже почти двухлетнее отсутствие совета Нацбанка, призванного осуществлять хоть какой-то общественный контроль над его деятельностью. Впрочем, и в этом можно найти положительные моменты, ведь среди его членов (по крайней мере, назначавшихся до сих пор) так трудно найти тех, кто зарекомендовал себя как профессиональный эксперт (от дискуссий с которыми они просто уклоняются), что "самостоятельное плавание" правления НБУ представляется не наихудшим вариантом.

С другой стороны, наименее обсуждаемым является вопрос собственности Нацбанка: известно, что он находится в государственной собственности, но кто именно является номинальным держателем уставного фонда в 10 млн грн? Кто выступает распорядителем этой собственности - Минфин, Фонд госимущества, Минэкономразвития?.. Молчит закон, не дает ответа. Считается, что это неважно, пока нет проблемы...

Поэтому перейдем к вопросам, обсуждаемым реже. В областях, в которых существуют зарегистрированные местные банки или штаб-квартиры банков с общегосударственной сетью, для инспекторов банковского надзора работа находится (хотя теоретически ее можно организовать и из "центра"), а вот что касается других функций... Ни изучение макроэкономической ситуации в отдельных регионах страны (необходимое, в частности, для принятия грамотного решения по уровню ставки рефинансирования), ни обеспечение коммерческих банков наличностью (инкассаторские функции) не требуют такого количества филиалов. Мировая практика предполагает наличие представительств центрального банка только в отдельных региональных центрах (например, США разделены на 12 федеральных резервных округов) или столицах автономных образований (Бундесбанк имеет девять главных территориальных управлений на 16 федеральных земель, но у каждого из них есть еще филиалы в крупнейших городах). Банк Англии, кроме 12 региональных агентов (которые являются его "глазами, ушами и голосом"), имеет еще загадочную "спящую компанию" Bank of England Nominees Limited (BOEN) для осуществления операций, непосредственно не касающихся его функций как центрального банка. А вот у Польского национального банка есть отделения в каждом из 16 округов (хотя только четыре из них выполняют функции "наличной поддержки").

С размером центробанковской сети тесно связан и вопрос количества сотрудников. В большинстве случаев число работников системы центрального банка колеблется от 2–3 до 15–20 на 100 тыс. населения. Таким образом, для Украины был бы приемлем уровень в 5–6 тыс. работников Нацбанка. Это предполагает и значительное сокращение "подсобного хозяйства", хотя отказ от собственных научно-исследовательских подразделений выглядит скорее как перегиб, поскольку роль и значение аналитической работы (в том числе для разработки стратегических планов развития и евроинтеграции) должны только возрастать. В то же время содержание в структуре различного рода рекреационных и общепитовских учреждений, собственного автопарка (кроме специального) и т.п. свидетельствует о желании обеспечить себе скорее dolce vita, чем hard work.

Итак, по организационной структуре Нацбанка главным является вопрос не количества структурных подразделений и территориальных управлений, а их функций. Для аналитической и мониторинговой работы, на наш взгляд, достаточно 4–5 межобластных управлений (из которых, возможно, три, кроме самого Нацбанка, будут выполнять функции "наличной поддержки" в сотрудничестве с инкассаторскими компаниями). В других областных центрах (да и то, возможно, не во всех) можно иметь своих агентов (представителей), которые будут давать необходимую информацию в межобластные управления и центральный аппарат. Кроме того, по политическим соображениям необходимо иметь в структуре Нацбанка Украины Крымскую республиканскую контору (возможно, пока в спящем режиме).

***

В завершение можно вспомнить, что Нацбанк Украины подходит к уровню "третьего возраста" (в "первом возрасте" ЦБ - это "толковый бюрократ", во "втором" он нуждается в молодых и образованных сотрудниках, но принятие решений остается за опытными управленцами), когда центр веса политических функций изменяется от предписаний и вмешательств (интервенций) к воздействию и управлению рисками. Стратегическую роль начинают играть способность быстро обрабатывать информацию и информационные технологии в целом. Уже много лет назад автор обращал внимание экспертного сообщества на эту проблему (ZN.UA №1 от 16 января 2009) - теперь уже точно пора действовать.