Поддержать
Перед открытием переговоров о вступлении Украины в Европейский Союз особую остроту для нашей страны приобретают вопросы надежных гарантий в сфере безопасности и адаптации бюджетных механизмов ЕС к вступлению новых членов. На этих проблемах акцентировала внимание и президент Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен в сентябрьском обращении к Европарламенту.
Еще до текущего раунда расширения ЕС проявлялась его слабая реакция на глобальные вызовы вследствие ограниченности общего бюджета Евросоюза. В частности, бывший президент Европейского центробанка Марио Драги, говоря о последствиях пандемии и российской агрессии, указывал на необходимость повышения бюджетного потенциала ЕС.
Бюджет ЕС на протяжении многих лет подпадал под действие лимита расходов на уровне 1% валового национального дохода (ВНД) ЕС и правила сбалансированного бюджета. При этом лимит расходов изменяли несколько раз с увеличением до 1,4% ВНД на 2021–2027 годы. С учетом антиковидного фонда RRF лимит расходов временно был увеличен до 2,0% ВНД с запланированным возвратом к обычному уровню.
Текущий бюджет ЕС определен многолетней финансовой программой (MFF) на 2021–2027 годы. Годовые расходы бюджета ЕС в 2023 и 2024 годах немного превысят 168 млрд евро (см. табл.). Политика экономической, социальной и территориальной солидарности ЕС является наибольшей статьей расходов из бюджета Союза: в 2023 году по этому направлению будет использовано 62,9 млрд евро.
Политика солидарности ЕС реализуется через программы Фонда регионального развития, Социального фонда, Территориального механизма и Фонда солидарности ЕС. Последний фонд финансирует государства-члены, доходы которых менее 90% от средних в ЕС, на основании численности населения и площади.
В Украине по рыночным ценам и курсам валовой национальный доход на душу населения составляет всего 11,5% от среднего в ЕС. Но для распределения средств политики солидарности используются показатели на основе паритета покупательной способности (ППС). А ВНД на душу населения в Украине по ППС сейчас составляет около 26% от среднего по ЕС.
Фонд регионального развития нацелен на менее развитые регионы, в которых ВНД на душу населения менее 75% от среднего. Такие регионы могут получать дополнительные выплаты, связанные с безработицей, выбросами парниковых газов и притоком мигрантов. В ЕС к каждому государству-члену применяется лимит расходов солидарности из всех фондов — 2,3% ВВП этой страны.
Второй статьей расходов из бюджета ЕС (40 млрд евро в год) является Общая сельскохозяйственная политика (CAP). Средние прямые выплаты фермерским хозяйствам в рамках САР составляют 255 евро на гектар. Приблизительно половина этой суммы — это «базовый платеж», а остальное связано со специальными режимами, включая «озеленение». Польша установила базовый платеж в размере 100 евро на гектар, но вместе с другими элементами общая сумма субсидий достигает 230 евро на гектар.
По расчетам Михаэля Эмерсона, если бы Украина гипотетически уже была полноправным членом ЕС, она могла бы получать 18–19 млрд евро чистых трансфертов из бюджета ЕС. При нынешних ставках взносов это означало бы увеличение перечислений всех государств-членов в бюджет ЕС приблизительно на 10% (The Potential Impact of Ukrainian Accession on the EU’s Budget).
Сравнивая с текущими объемами поддержки Украины, стоит напомнить, что в июле 2023-го ЕС предложил новый Фонд для Украины (Ukraine Facility) на сумму 50 млрд евро на 2024–2027 годы, или в среднем 12,5 млрд в год.
Вместе с тем Всемирный банк оценил расходы на реконструкцию Украины в 411 млрд долл., или 383 млрд евро, по состоянию на 23 февраля 2023 года. Если допустить, что период реконструкции продлится десять лет, то как минимум 38,4 млрд евро ежегодно должно направляться на восстановление энергетической и другой критической инфраструктуры Украины, социальных учреждений, жилья, на разминирование территорий и поддержку частного сектора.
В марте 2023-го МВФ оценил макрофинансовый разрыв Украины (без помощи на реконструкцию) в сумме 75,1 млрд евро до 2028 года. То есть среднегодовое значение макрофинансовой поддержки должно было бы составить 15 млрд евро.
Взяв вместе годовые оценки в размере 15 млрд евро от МВФ и 38,4 млрд евро от Всемирного банка, получим сумму потребностей Украины в финансировании — 53 млрд евро в год. Следует отметить, что это только минимальная сумма потребностей, учитывающая убытки от агрессии по состоянию на 23 февраля 2023 года. То есть Ukraine Facility с финансированием 12,5 млрд евро в год в лучшем случае будет покрывать четвертую часть потребностей.
Все приведенные факты свидетельствуют о том, что параллельно с прогрессом интеграции Украины в ЕС необходимо было бы увеличивать и размер общего бюджета ЕС.
Сейчас уже идет активное обсуждение ставок и механизмов взимания новых налогов в бюджет ЕС: налога с непереработанных отходов пластика; механизма трансграничного углеродного регулирования; цифрового налога; торговли выбросами с ее распространением на здания и транспорт; налога на финансовые операции.
При этом финансовая поддержка Украины в ближайшем будущем потребует отдельного режима формирования бюджета ЕС и направления его части на цели территориального выравнивания и восстановления Украины и подтягивания уровня ее доходов к среднеевропейским.
В ожидании переговоров о вступлении Украины в ЕС важно понимать временные рамки обретения полноправного членства в ЕС. Президент Европейского совета Шарль Мишель и ряд влиятельных экспертов предполагают, что 2030 год станет для ЕС целевой датой по принятию новых членов.
На сегодняшний день уже достигнут консенсус, что Украина должна получить серьезную финансовую поддержку от ЕС на послевоенную реконструкцию. Эта поддержка будет выстроена таким образом, чтобы продвигать реформы, необходимые для вступления в ЕС. Но, по мнению Стефана Лена из Carnegie Europe, Украина вынуждена будет принять тот факт, что она не будет включена на равных с другими членами в САР и политику солидарности (выравнивания) ЕС в течение продолжительного времени даже после вступления в Союз.
Стефан Лен обосновывает: очень маловероятно, что у ЕС в ближайшей перспективе появится желание увеличить свой бюджет настолько, чтобы полностью интегрировать Украину в CAP и политику солидарности. Поэтому будет существовать пространство для переходных договоренностей с отсрочкой решения важных вопросов на потом.
По оценкам Михаэля Эмерсона, если Украина станет членом ЕС в 2030 году, то реалистично ожидать 10-летнего переходного периода для получения сельскохозяйственных субсидий, в результате чего полное влияние от принятия Украины на бюджет ЕС не проявится до 2040 года.
Задачей украинской власти в переговорном процессе с ЕС является максимальное сокращение переходного периода до полного распространения действия бюджетных механизмов ЕС на Украину. Ведь, если Украина не подпадет под действие стандартных (или модифицированных) инструментов территориального выравнивания / политики солидарности ЕС и единой сельскохозяйственной политики на протяжении длительного переходного периода, то восстановление Украины, как и конвергенция с ЕС будут слабыми и медленными.
Еще одним вызовом для украинской власти является продвижение вопроса гарантий в сфере безопасности для Украины с получением конечного членства в НАТО и недопущение ситуации, при которой вступление Украины в ЕС будет позиционироваться как заменитель членства в НАТО.
В Договоре о ЕС есть статья 42.7 «Положения о взаимной защите», означающая, что Украина, будучи членом Евросоюза, будет иметь право на помощь других членов в случае вооруженной агрессии. Статья 42.7 Договора о ЕС звучит так: «Если государство-член стало жертвой вооруженной агрессии на его территории, другие государства-члены обязаны предоставить ему помощь всеми доступными для них средствами согласно статье 51 Устава ООН».
Но такая помощь в случае повторной агрессии России фактически воссоздаст текущую ситуацию с предоставлением союзниками финансовой и военной помощи Украине. При этом Украина будет лишена гарантий коллективной защиты и использования вооруженных сил НАТО для защиты суверенитета и территориальной целостности. А именно такие гарантии стали бы действенным предохранителем от дальнейших агрессивных посягательств Москвы.
Карло Бастасини из Центра Brookings выдвигает несколько причин существенного ускорения процедуры вступления Украины в ЕС начиная с 2022 года. Во-первых, независимо от результатов российско-украинской войны, было бы очень опасно оставлять Украину под угрозой постоянной нестабильности без интеграции в ЕС. Во-вторых, большинство европейских лидеров надеются, что вступление в ЕС отодвинет запрос Киева на вступление в НАТО, который, как предполагают эти лидеры, может втянуть ЕС во фронтальное столкновение с Россией. Поэтому для ЕС и других западных союзников, по мнению Бастасини, опция вступления Украины в ЕС — более дешевая по сравнению с альтернативными механизмами поддержки нашей страны.
К сожалению, по итогам Вильнюсского саммита НАТО стало очевидно, что среди членов НАТО нет единодушия в вопросах присоединения Украины к Альянсу. А внутренние противоречия в НАТО могут ослабить его способность сдержать российскую агрессию. На этом фоне Mари Думолин, Густав Грессель и другие из Европейского совета внешних отношений убеждают, что ЕС и его члены все же должны зафиксировать свои обязательства перед Украиной, включая вступление в ЕС и конечное членство в НАТО. Причем приоритетом для ЕС должна была бы стать работа над присоединением Украины к НАТО, поскольку только безопасная Украина будет в состоянии реализовать реформы, необходимые для вступления в ЕС («Sustain and prosper: How Europeans can support Ukraine»).
По их мнению, западные союзники после трагических событий 2022–2023 годов должны были бы понять, что страны, остающиеся в «серых зонах», может атаковать агрессор, а членство в НАТО является наиболее эффективным способом сдерживания России в долгосрочной перспективе. В финансовом плане экономия средств на обороне Украины благодаря коллективной защите НАТО могла бы пойти на цели восстановления нашей страны. Кроме того, «зонтик» НАТО способствовал бы масштабному привлечению частного капитала в Украину.
Однако неприятным фактом является то, что отдельные члены НАТО, особенно США, извлекли совсем другой урок через 15 лет после Бухареста: не обещайте того, чего с уверенностью не можете выполнить. И администрация Байдена вряд ли изменит свою позицию о членстве Украины в НАТО на Вашингтонском саммите. В то же время, отвлекая внимание от контроверсионных вопросов, администрация США попытается сосредоточиться на мемориальных аспектах 75-летия НАТО.
И все же, по оценкам экспертов, существует небольшой шанс, что союзники в 2024 году предложат Украине вступление в НАТО на основании понимания того, что это стало бы самым сильным сдерживающим фактором от будущей агрессии России. Гарантирование Украине членства в НАТО добавило бы инвесторам уверенности при принятии обязательств, связанных с инвестициями в Украину. Аналогично и успешная реконструкция и экономический рост позволили бы Украине укрепить свои Вооруженные силы и потенциал предупреждения новой агрессии.
Важно и то, что военная поддержка Украины и будущее членство в НАТО отвечают интересам не только Украины, но и самого ЕС. Ведь если европейские политики сделают правильные шаги по поддержке Украины, то станут возможными и наращивание мощностей военного производства в ЕС, и внедрение интегрированного подхода к европейской обороне с существенным усилением безопасности ЕС и его стран-соседей.
Таким образом, поддержка безопасности Украины — это новые возможности для ЕС переосмыслить свою политику и сделать Союз более функциональным и способным интегрировать новые страны, стабилизируя геополитический профиль и принципы деятельности ЕС. Но переговорный процесс о вступлении Украины в ЕС должен идти в тандеме с вопросами гарантий безопасности во время войны и возможностью вступления в НАТО после ее окончания. Только безопасная и успешная Украина сможет обеспечить восстановление долгосрочного мира и процветания в Европе, как и достижение прогрессивных сдвигов в процессе расширения ЕС.
Следить в Телеграмме
Войти с помощью Facebook
Войти с помощью Twitter
Войти с помощью Google