Законодательные засады для внешней политики

В заголовок этой статьи вынесена русско-украинская игра слов, иллюстрирующая содержание процессов, происходящих вокруг идеи придания современной законодательной базы формированию внешней политики Украины. Конституция Украины устанавливает право Верховной Рады определять основы внутренней и внешней политики, однако не уточняет, в какой форме подобные полномочия могут быть реализованы. Посему существует значительное пространство для маневров, используемое политическими силами в нынешней жесткой конкурентной борьбе за верховенство в принятии ключевых внешнеполитических решений.

Основной Закон (статья 106) четко расписывает функциональные обязанности президента во внешнеполитической сфере, в частности:

— руководство внешнеполитической деятельностью государства;

— номинация кандидатов на должности министров иностранных дел и обороны с дальнейшим их утверждением парламентом;

— назначение послов Украины за границей;

— председательство в СНБОУ с правом назначать и увольнять ее секретаря и членов, кроме тех, кто входит в СНБО по должности;

— введение в действие решений СНБО в форме указов, обязательных для выполнения всеми органами исполнительной власти.

Для парламента такой ясности не существует. Рада имеет право на свое усмотрение определять формы реализации собственного полномочия относительно определения «основ внутренней и внешней политики».

Можно считать, что определение «основ» не обязательно предполагает наличие специфического типа закона (законов) универсально-декларативного характера, а относится к основной законодательной функции парламента. Например, утверждая бюджет, парламент реально определяет приоритеты государственной политики по всем направлениям внешних и внутренних векторов. Выделяя (либо не выделяя) государственные финансы на проведение системных реформ, законодательный орган на деле, а не на словах дает ответ на вопрос, куда движется Украина.

Повседневная законодательная деятельность Верховной Рады также вносит свою лепту в формирование как основ, так и конкретики внутренней и внешней политики. Например, приняв (не приняв) законодательные акты, необходимые для вступления в ВТО, парламент практически определяет либо оттягивает дату вступления Украины в эту организацию. Принимая (не принимая) законодательные акты в рамках адаптации к праву ЕС, парламент в значительной мере влияет на темпы европейской интеграции. Ратифицируя всевозможные договоры и меморандумы, определяет конкретное содержание отношений с НАТО, другими международными организациями.

Именно парламент, следует напомнить, принимает решения относительно отправки украинских воинских контингентов за рубеж, а также касательно допуска иностранных контингентов на территорию Украины. Насколько это полномочие является существенным, показал срыв минувшим летом целой серии международных военных учений вследствие неутверждения Верховной Радой соответствующего законопроекта.

Парламент, кроме перечисленного, принимает также доктринальные документы. К ним, в частности, относится Закон «Об основах национальной безопасности» от 19 июня 2003 года, на который традиционно ссылаются сторонники евроатлантической интеграции, поскольку статья 8 этого закона предусматривает стратегическую цель — членство Украины в НАТО.

Имеет ли смысл при наличии всего вышеупомянутого создавать специфическую законодательную базу, посвященную исключительно определению «основ» внешней политики? Практика почти всех демократических государств дает отрицательный ответ на этот вопрос. В странах, где достигнут минимально необходимый консенсус по основным направлениям внешней политики, такой компонент законодательства был бы «пятым колесом». Другое дело Украина, где дефицит такого консенсуса ныне дополняется острой конкуренцией основных политических центров (президентского и премьерского) за реальное влияние на формирование внешнеполитического курса страны.

Поскольку стороны стремятся задействовать все доступные возможности и инструменты, а большинство в законодательном органе находится под контролем премьера и его партии, было бы наивным ожидать, что этот инструмент не будет использован. Поскольку некоторые представители Партии регионов уже начали использовать крайне сомнительный с конституционной точки зрения термин «внешняя политика правящей коалиции», очевидно, что иного инструмента легитимизации такой политики, кроме парламентского большинства, не существует.

Первой ласточкой «инструментализации» Верховной Рады во внешнеполитических спорах между командами президента и премьера стало появление беспрецедентного по форме и эксцентричного по содержанию постановления Верховной Рады №158-V от 19 сентября 2006 года «О поддержке позиции премьер-министра Украины на заседании Комиссии Украина—НАТО». Впервые украинский парламент принял политический документ в поддержку высказываний (!) должностного лица во время встречи на международном уровне. Очевидно, что команде премьера данный документ был нужен в качестве придания солидности и относительной легитимности позиций, не согласованных с президентом и расходящихся с ранее заявленным официальным курсом государства.

Второй сигнал прозвучал 12 октября, когда премьер Янукович заявил, что Кабинет министров в своей деятельности намерен руководствоваться основами внутренней и внешней политики, которые определяет Верховная Рада, и высказался за пересмотр соответствующего закона. По его словам, в Конституции, в частности, «четко записано», что основы внешней и внутренней политики определяет Верховная Рада. Он отметил, что соответствующий закон был принят в 1993 году и сейчас «назрел вопрос» пересмотра этого закона. «Сегодня есть соответствующие настроения в обществе, они отображаются в парламенте».

Через несколько дней, 16 октября, Янукович подтвердил свою позицию, заявив на пресс-конференции в Киеве, что такой «законопроект уже подготовлен при участии трех фракций от имени коалиции — Партии регионов, Социалистической партии и Коммунистической партии. Он будет рассмотрен в парламенте».

Несмотря на такой широкий анонс законопроекта, все наши попытки получить хоть какую-то информацию о его содержании не увенчались успехом. Правительство как субъект законодательной инициативы проект такого закона на своем заседании не рассматривало и, соответственно, в парламент его не направляло. Среди зарегистрированных в Раде депутатских законодательных инициатив в этом вопросе (о них — ниже) нет таких, которые принадлежали бы авторству депутатов от Партии регионов. Источники, приближенные к партийным лидерам ПР, утверждают, что текст еще не подготовлен, и говорить о нем рано. Однако некоторые косвенные сведения позволяют предположить, что речь может идти не о новом законопроекте, а, например, об адаптированной версии внесенного еще 25 мая текущего года лидером КПУ Петром Симоненко проекте закона «Про засади внутрішньої та зовнішньої політики України» (регистрационный номер 1015).

Этот документ, размещенный на сервере Верховной Рады, доступен для анализа и представляет собой попытку системной ревизии внутренней и внешней политики Украины. Например, статья 18 данного документа определяет «внеблоковый, нейтральный статус Украины». Первоочередной задачей названо «обеспечение полноправного участия Украины в интеграционных процессах на пространстве СНГ, в первую очередь в рамках Единого экономического пространства, а также в общеевропейском и мировом масштабах». Именно так, через запятую и после «также» собираются украинские коммунисты интегрировать Украину в Европу.

Очевидно, что в таком виде данный закон не может быть принят, однако, по нашим данным, коммунисты готовы к его переработке, но на основе сохранения основных положений существующего законопроекта.

Другие документы, находящиеся на рассмотрении профильных комитетов Верховной Рады, имеют лишь минимальные шансы на прохождение в парламенте. К таким относятся многочисленные законопроекты, внесенные в последние недели одним из видных представителей БЮТ Олегом Билорусом: №2328 — «Об основах внутренней и внешней политики», № 2349 — «Об основах внешней политики Украины», №2323 — «Об основах национальных интересов Украины».

Имеется также законопроект №2342 депутатов Матвиенко и Бондаря (фракция «Наша Украина») «О концепции приоритетных направлений внутренней и внешней политики Украины и их реализации», который фактически является репликой Универсала национального единства и предполагает придание законодательной силы положениям, зафиксированным в Универсале.

Характер поданных законопроектов свидетельствует об отсутствии базового консенсуса по некоторым важным вопросам внешней политики, а также о намерениях политических сил использовать законодательный процесс в сфере внешней политики как средство расширения собственной легитимности и инструмент борьбы за власть.

* * *

По нашему мнению, в нынешних политических условиях принятие законодательных актов, направленных на декларирование очередных «основ» внешней политики, является контрпродуктивным. Любые, даже самые прогрессивные «основы» не добавят эффективности внешней политики Украины и ее репутации на международной арене. Декларации могут только послужить очередным пропагандистским жупелом (если они «правильные») или же дискредитировать Украину (если они «неправильные»). Оценка эффективности работы законодательного органа в сфере внешней политики определяется совсем иным: качественным, профессиональным законодательным сопровождением тех компонентов внешнеполитической деятельности государства, которые нуждаются в таком сопровождении.

Идея принятия «Закона об основах внешней политики» под правящую коалицию может привести к созданию прецедента, когда после каждых выборов либо переформатирования коалиции большинство будет голосовать за новый закон под аналогичным названием, а президент, в зависимости от наличия или отсутствия его партии в составе правящей коалиции, будет либо подписывать, либо ветировать такой закон. Как подобное положение вещей будет влиять на успешность внешней политики страны и ее имидж в целом — вполне очевидно.