"Ялтинская формула" и COVID-19

Система здравоохранения, международная экономика, да и само общество оказались неготовыми к пандемии COVID-19. ООН, отмечающая в этом году свое 75-летие, тоже до сих пор не сталкивалась с таким беспрецедентным вызовом.

Государства-члены в период невозможности проведения "живых" заседаний ООН вынуждены искать альтернативные пути для восстановления деятельности основных органов Организации. Генассамблее удалось ввести временную консенсусную процедуру дистанционного принятия решений, что позволило одобрить ряд безотлагательных резолюций для борьбы с пандемией, соавтором которых стала и Украина. Уже сегодня продумываются возможности проведения в сентябре альтернативного формата совместных дебатов 75-й сессии Генассамблеи.

Конечно, не обошлось без российских происков, когда Москва под предлогом пандемии пыталась продавить через Ассамблею вопрос отмены антироссийских международных санкций. Но это сыграло против нее самой. Украине удалось в который раз консолидировать партнеров, чтобы подтвердить незыблемость санкций до полного возобновления своей территориальной целостности.

Консенсус Лиги Наций

К сожалению, Генассамблея сегодня может дистанционно принимать решения только консенсусом. Таким образом Организация сейчас фактически сталкивается с теми же ограничениями, что и в свое время Лига Наций, которую она была призвана эффективно заменить.

В июне далекого 1945 года в Сан-Франциско завершила свою деятельность Конференция ООН, на которой, по согласию 50-ти государств, в т.ч. и Украины, Генассамблея ООН была выстроена на принципе принятия решений большинством голосов. Таким образом дипломаты избежали ошибок консенсусного принятия решений в Лиге Наций, что помешало присоединению к ней США и со временем привело к полной потере ее дееспособности.

Возможно, если бы не правило консенсуса, в 1918 году президент Вудро Вильсон как создатель Лиги Наций довел бы задуманное до логического завершения, присоединив к ней США. Вероятно, это дало бы шанс предотвратить Вторую мировую войну.

На сегодняшний день между государствами-членами ООН уже идут переговоры по дистанционному голосованию в Генассамблее. Подавляющему большинству государств, в т.ч. Украине, вполне понятно, что Генассамблея не может в такое критическое для мира время продолжать функционировать по правилам Ассамблеи Лиги Наций.

Украина уже сталкивалась с попытками России манипулировать консенсусом. Так произошло, в частности, в сентябре 2018 года, когда РФ пыталась заблокировать предложение Украины о включении обсуждения ситуации на временно оккупированных территориях нашей страны в повестку дня Генассамблеи. При этом российские дипломаты даже называли нашу делегацию "разрушителем консенсуса". Пришлось напомнить, что такое правило в ООН не действует, и решение было успешно принято голосованием.

Может показаться, что не суть важно, полноценно ли функционирует Генассамблея, решения которой не имеют такого веса, как резолюции Совета Безопасности. Это ошибочное видение. Генассамблея подтвердила территориальную целостность Украины и признала Россию оккупантом. Эти решения укрепили антироссийские санкции и учитываются во время рассмотрения исков против России. Также эти решения содействовали возвращению из России наших моряков, захваченных в ноябре 2018 года, и наших граждан - политических заключенных.

Генассамблея определенным образом уравновешивает Совет Безопасности, где ведущую роль продолжает играть пятерка постоянных членов: великие державы и Россия, которая заняла место бывшего СССР при сомнительных обстоятельствах и является самой молодой среди постоянных членов СБ ООН.

Вспомним: консенсус был не единственной помехой успеху Лиги Наций. Разногласия, связанные с попыткой легитимации мировой гегемонии стран-учредительниц, были заложены еще на этапе учреждения Лиги.

Ярко охарактеризовало это в 1918 году выражение государственного секретаря США Роберта Лансинга: "Я считаю Лигу Наций абсолютно напрасной. Великие державы просто договорились и упорядочили мир таким образом, чтобы он им служил…"

Конечно, Р.Лансинг имел в виду прежде всего крупные европейские государства - победителей в Первой мировой войне. При этом надо также помнить, что для демократического большинства в Сенате США в то время была неприемлемой возможность применять силу без санкции законодательного органа, на выполнение требований Устава Лиги по защите ее членов от агрессии. Но со временем именно такая идея легла в основу статьи 5 Договора о создании НАТО.

После заявления Р.Лансинга у президента Вудро Вильсона случился первый сердечный приступ во время тура по Штатам в поддержку присоединения США к Лиге. Со временем у президента произошел второй приступ, что окончательно похоронило надежды на присоединение США к Лиге.

Ялтинская формула: равные и более равные

Позднее, во время учреждения уже ООН, была фактически реализована формула членства и механизмы для принятия решений в Совете Безопасности, разработанные еще на Ялтинской конференции. Именно "ялтинская формула", предложенная США, с одной стороны, стала важным инструментом поддержания международного мира и безопасности, с другой - служила легитимации эксклюзивных прав пятерки на перераспределение мира.

Именно реализация в Уставе ООН "ялтинской формулы" создала предпосылки для присоединения США к Организации. Показательно в связи с этим голосование 28 июля 1945 года в Сенате, где подавляющим большинством 89 против двух был ратифицирован Устав ООН, в то время как голосование о присоединении к Лиге Наций, построенной на принципе равенства всех государств-участниц, было провалено 28 против 53.

Договоренности об особом статусе великих держав в Совете Безопасности были достигнуты, несмотря на протесты других стран, участвовавших в конференции в Сан-Франциско. "Там будут маленькие парни, которые будут подпрыгивать [от недовольства], и это не будет очень легко. Конечно, можно их переломить и сказать, что если им не нравится, то не будет никакой мировой организации", - именно так высказывался британский постоянный заместитель секретаря по вопросам внешних сношений Александер Кадоган накануне конференции в Сан-Франциско.

Руководитель советской делегации в Сан-Франциско Андрей Громыко (слева) и Александр Кадоган

На конференции именно название Организации было предметом интеллектуальных дебатов, в частности предложение президента США Франклина Рузвельта назвать новое образование "Организация Объединенных Наций". Страны, выступающие против такого названия, боялись, что в будущем название ООН не будет отображать реалий.

Украинский представитель в Сан-Франциско ответил на эти опасения: "Не следует так пессимистически смотреть на будущее нашей Организации: оно должно строиться таким образом, чтобы позволить избежать возможности деления или конфликта между нациями". Он также настаивал на том, что каждая нация, став членом этой Организации, должна полностью разделять принципы, объединявшие нации во время войны, и бороться за них.

Через 75 лет можно справедливо спросить: правильный ли выбор мы сделали, выполнили ли стремления отцов-основателей ООН?

Рассчитывали ли великие державы, что в нашей новейшей истории Россия будет злоупотреблять правом "вето" ради избежания ответственности за международно противоправные действия?

Самые крупные гуманитарные кризисы и самые кровавые войны сегодня создаются и подпитываются именно Россией: Украина, Грузия, Сирия, Ливия. Из 22 случаев применения "вето" с 2010 года 19 раз это делала именно Россия. Среди них дважды были заветированы проекты резолюций по российско-украинскому конфликту (о незаконном референдуме в АР Крым в 2014 г. и создании международного трибунала по вопросам сбития самолета рейса МН17 в 2015 г.) и 15 проектов резолюций по сирийскому конфликту.

"Ялтинская формула", заложенная в статью 27(3) Устава, наделяет правом "вето" постоянных членов Совета во время принятия решений по субстантивным вопросам. Вместе с тем постоянные члены могут им пользоваться и во время процесса квалификации, что на первых этапах становления ООН приводило к значительным расхождениям в толковании и применению так называемого двойного вето.

Широкие дебаты в Совете Безопасности по вопросу "двойного вето" состоялись в мае 1948 года, когда обсуждалось предложение о создании подкомитета для сбора и рассмотрения информации о событиях в Чехословакии, пережившей коммунистический переворот. СССР воспользовался "двойным вето" для блокирования такого шага. Сначала голосованием решали, является создание подкомитета процедурным или субстантивным вопросом, а со временем на голосование поставили и само предложение создать подкомитет. В конце концов, решение было заблокировано применением СССР "двойного вето".

В дальнейшем Совет Безопасности сформировал определенную практику - какие вопросы носят процедурный характер и соответственно к ним не должно применяться право "вето".

Сегодня же в Совете Безопасности COVID-19 вновь оголил значительные принципиальные разногласия между постоянными членами: так и не удалось принять ни одного полезного решения по противодействию пандемии. И это несмотря на вполне очевидные последствия и угрозы международному миру и безопасности. При этом недавно СБ ООН принял важные решения по влиянию ВИЧ/СПИД на конфликтные ситуации, а также по вспышке Эболы в африканских странах.

В нынешних реалиях "ялтинская формула" может считаться реликтом доктрины международного права силы, присущего прошлым векам. Именно поэтому такой важный прогресс в вопросе реформирования СБ ООН, прежде всего в части применения права "вето", а также дальнейшее усиление роли Генеральной Ассамблеи, которая в условиях неспособности Совета Безопасности адекватно реагировать на современные вызовы международному миру и безопасности приобретает все больший вес и ответственность.

10 июля 1919 года Вудро Вильсон лично внес на рассмотрение Сената договор об учреждении Лиги Наций. Как свидетельствует история, это, к сожалению, не помогло ратификации из-за заложенных несовершенных механизмов Лиги. Позднее "ялтинская формула", несмотря на справедливое недовольство "маленьких парней", которых на сегодня уже насчитывается 188, открыла путь для создания и функционирования ООН как единственной мировой организации, ответственной за поддержание международного мира и безопасности, и призванной предотвратить развязывание очередной мировой войны.

Спустя немногим более ста лет, прошедших со времени сорокаминутной речи президента Вильсона в Сенате, снова стоит вопрос: способна ли Организация эффективно функционировать в период пандемии, руководствуясь правилом консенсуса? Правилом, которое в свое время послужило причиной поражения президента Вильсона в Сенате, не позволило США стать членом Лиги Наций и привело к ее краху.

Как свидетельствует статистика, подавляющее большинство жертв пандемии нового коронавируса - люди преклонного возраста. ООН в нынешнем году исполняется 75 лет. Для этой масштабной международной структуры 2020-й может стать точкой невозврата или переломным моментом для коренных реформ. Надеюсь, нас ждет второй вариант.