Великобритания: на грани Европы

Одной из центральных новостей последних недель стало заключение Великобританией новых соглашений с Европейским Союзом.

Новостные агентства радостно отрапортовали о шаге, который, если судить по высказываниям обеих сторон, должен считаться успехом как для Лондона, так и для Брюсселя. В частности, президент Еврокомиссии Жан-Клод Юнкер заявил, что "это соглашение не углубляет расколы в нашем Союзе, но возводит мосты". Но так ли это на самом деле?

Чтобы ответить на этот вопрос, нужно сначала пояснить суть самих соглашений и причину их появления. Традиционно Великобритания весьма критически относится к углублению европейской интеграции. В частности, островное государство стало наиболее последовательным противником введения общей европейской валюты, однозначно отказавшись от любых попыток перехода на евро. Кроме того, Великобритания и Республика Ирландия - единственные государства, не взявшие на себя обязательства вступить в Шенгенскую зону.

Критику Лондона вызывали некоторые аспекты одной из рыночных свобод, закрепленных Соглашением о функционировании Европейского Союза - свободы передвижения людей. Так, согласно этому принципу, работники, эмигрировавшие из одной страны ЕС в другую с целью трудоустройства, должны иметь равный доступ к рынку труда наряду с местными работниками. Это, в свою очередь, означает не только принцип недискриминации при приеме на работу (не вызывающий возражений со стороны Великобритании), но и социальный пакет, аналогичный тому, что предлагается британцам. Как и другие экономически сильные государства ЕС, Великобритания может предложить условия работы, заманчивые для жителей более бедных стран Южной и Восточной Европы. В результате, только в течение последних четырех лет, по оценкам, не менее 750 тыс. европейцев переехали в Соединенное Королевство. Это вызывает неприятие у многих британцев. Именно на волне антимигрантских настроений резко поднялся рейтинг некогда маргинальной националистической Партии независимости Соединенного Королевства, которая даже выиграла на британских выборах в Европарламент. Но и умеренная Консервативная партия постоянно критикует сложившуюся ситуацию.

Недовольны объединенной Европой в Великобритании не только из-за проблем, связанных с миграцией. Британская позиция относительно европейской интеграции предполагает необходимость дальнейшего расширения Евросоюза, но в то же время - ограниченной глубины интеграции. Иными словами, ЕС в представлении Лондона должен представлять собой организацию, где большинство вопросов остаются в ведении национальных государств, а на собственно международном уровне решаются лишь те, которые действительно требуют межгосударственного взаимодействия. В то же время, согласно уже упомянутому Соглашению о функционировании ЕС, государства-члены "стремятся к все более сплоченному союзу" (ever closer union). Это часто трактуется как постепенная передача полномочий от государств к европейским органам.

И эта проблема вовсе не исчерпывается текстом соглашения: история Европейского Союза показывает, что и на практике власть его органов постоянно усиливалась. В связи с недовольством указанными тенденциями, консервативное правительство Кэмерона обещало (и планирует) провести референдум по выходу Великобритании из Евросоюза. Для ЕС выход второй экономики и одного из крупнейших государств был бы крайне нежелательным как с собственно экономической, так и с репутационной точки зрения. Именно поэтому Евросоюз пошел навстречу требованиям Кэмерона, включавшим уступки Великобритании в обмен на поддержку британским премьером кампании за продолжение членства страны в ЕС.

Условия сделки

Уступки действительно кажутся весьма значительными - хотя, если внимательно прочесть текст достигнутого соглашения, становится понятно, что некоторые из них являются декларативными. Так, из политических заявлений можно составить впечатление, что Евросоюз фактически объявил, что государства, не желающие переходить на евро, имеют право оставить свою национальную валюту. Но Великобритания и без того имела особое право не отказываться от собственной валюты, как и Дания. Все прочие государства-члены были обязаны готовиться к переходу на евро, что приводило к искусственному затягиванию этого процесса в таких странах, как Швеция или Чехия. И судя по тексту соглашения, такая ситуация будет продолжаться: в его преамбуле особо упомянуто, что решение об отмене плана перехода на евро может принимать только Совет ЕС.

Кроме того, ЕС будет обязан уменьшить регуляторную нагрузку на предпринимательскую деятельность в целях увеличения конкуренции. Критики Евросоюза - в частности, весьма активные в Великобритании - часто говорят о чрезмерном количестве правил, введенных Брюсселем в этой сфере. Однако, хотя соглашение предусматривает отмену части регуляторных законодательных актов ЕС, на практике из-за неконкретности этого положения вопрос мер в сфере конкуренции будет зависеть от политической воли Брюсселя. Сомнительно, что европейские чиновники легко пойдут на отмену ранее принятых ими правил.

В то же время некоторые из уступок кажутся действительно важными и имеют значение далеко не только для Великобритании. Так, зафиксировано, что государства, не входящие в еврозону, не обязаны принимать меры, направленные на поддержание европейской валюты. Это решение, конечно, было принято с оглядкой на историю последнего кризиса, во время которого европейские государства были вынуждены потратить немалые средства на спасение стран, находящихся в плачевном экономическом положении, с целью поддержки стабильности евро.

Будет принята норма, согласно которой любое государство (для защиты своего рынка рабочей силы) может не предоставлять новоприбывшим трудовым мигрантам соцпакет, аналогичный таковому для местных работников, пока мигрант не проработал в стране пребывания некоторое время. Кроме того, если гражданин одной из стран ЕС, эмигрировав в другую, не работает, государство имеет право отказать ему в социальных выплатах. Это меньше, чем Кэмерон надеялся получить: он обещал избирателям, что приехать в Великобританию мигрант из ЕС сможет, только получив предложение трудоустройства.

И самое главное - было четко зафиксировано, что слова "все более сплоченный союз" относятся к народам Европы, но не к государствам, и потому не могут служить оправданием дальнейшей интеграции, а также не означают, что полномочия органов ЕС не могут быть урезаны. Брюссель поступился одним из наиболее принципиальных аспектов евроинтеграции, о важности которого представители ЕС регулярно заявляли - необратимостью. Именно из-за того, что европейцы не желали создать прецедент обратимости интеграции, в 2015-м ЕС активно выступил против планов правительства Греции по выходу из зоны евро. Сейчас, под угрозой выхода Великобритании, Евросоюз был вынужден уступить. Да, новое соглашение предусматривает, что сокращение полномочий ЕС возможно только в результате консенсуса всех государств-членов. Но если одна из стран будет угрожать возможным выходом из объединения, кто знает, не будет ли достигнут такой консенсус во избежание негативных последствий выхода даже одного государства из ЕС? Это может позволить странам шантажировать Брюссель в своих целях.

Перспективы

Подписанное соглашение не имеет силы закона, однако его нормы наверняка будут приняты Евросоюзом как законодательные акты. Для ЕС последствия соглашения вряд ли будут трагическими, но дальнейшую интеграцию могут несколько затормозить и даже, возможно, заставят сделать шаг назад - к уменьшению роли европейских органов. В соглашении зафиксирована идея, о которой давно говорили некоторые теоретики, и которую, в частности, активно поддерживала Великобритания: разные страны могут стремиться к разной степени интеграции. А это означает, что в будущем государства-члены, по-видимому, чаще будут прибегать к отказу от имплементации новых законодательных актов ЕС - одновременно, возможно, прибегая к шантажу, о котором было сказано выше.

Таким образом, процитированные ранее слова Юнкера о том, что новое соглашение "не углубляет расколы в ЕС", или же высказывание Дональда Туска, президента Европейского совета, о том, что соглашение "не идет вразрез с нашими фундаментальными ценностями", кажутся попыткой сделать хорошую мину при плохой игре.

Однако не следует забывать, что новое соглашение может вступить в силу, только когда Великобритания подтвердит, что остается членом ЕС. Такое решение может быть принято после общенационального референдума, запланированного на 26 июня с.г. Результаты же этого референдума пока что кажутся непредсказуемыми: сторонников и противников выхода из ЕС в Британии примерно равное количество, и много не определившихся. Еще в первой половине 2015 г. социологическое опросы показывали единство мнений - желающих остаться в ЕС было явно больше. Но в связи с миграционным кризисом число критиков идеи единой Европы увеличилось везде - в том числе и в Великобритании.

Дэвид Кэмерон после заключения соглашения с ЕС заявил, что, как и обещал, в случае полученных уступок поддержит кампанию в поддержку членства страны в Евросоюзе. На его стороне и большинство британских крупных предпринимателей, которым выгоден общий рынок. С другой стороны, в Консервативной партии существует крыло последовательных евроскептиков, включающее мэра Лондона Бориса Джонсона и нескольких министров. Они, наряду с националистами, будут активно поддерживать идею выхода из ЕС. Относительно сделки Кэмерона британские евроскептики справедливо заявляют, что решения Европейского суда в будущем смогут привести к пересмотру норм касательно рынка труда, тем самым аннулировав переговорные достижения британцев.

По разным опросам, наибольшее количество сторонников ЕС среди молодежи - менее 30% молодых людей выступают за выход из объединения; а наиболее последовательными противниками единой Европы остаются пожилые британцы. Это может казаться символичным - мол, будущее Великобритании однозначно лежит в Европе. Но в июне решение будет принимать все население островного государства, и пока нельзя сказать, каким оно будет.

Выход из ЕС для Британии будет означать ухудшение условий торговли с остальными европейскими странами и, вероятно, репутационные потери. Но гораздо больше - по репутационным же причинам, в контексте нестабильности посткризисной Европы - он ударит по самому ЕС. Кроме того, прецедент успешного выхода может запустить аналогичные кампании в других странах. С другой стороны, если Великобритания останется в Евросоюзе, подписанное соглашение, в случае имплементации, будет шагом назад для европейской интеграции. И потому голос британцев в поддержку ЕС станет для объединенной Европы, похоже, лишь меньшим злом.