Указатели для столетней дипломатии

Успешная страна - это, в придачу к успешной экономике, еще и успешные внешние сношения.

И первое, и второе обеспечивает - в частности в странах ЕС и НАТО - правительство. За внешние сношения отвечает Министерство иностранных дел, которому способствуют Министерство внешней торговли и Министерство обороны, каждое - в пределах компетенции.

Украина, как одно из постсоветских государств, к сожалению, сохраняет двуглавую модель управления, где за часть внешних сношений (дипломатическую-политическую) отвечает президент, а за их экономическую составляющую - правительство.

В предыдущей статье я размышлял, как можно улучшить профессиональный уровень отечественной дипломатической службы в нынешних условиях без существенных затрат и за небольшой отрезок времени. Задачи, кстати, должны выполнять не только МИД, но и Национальное агентство по вопросам государственной службы (центральный орган исполнительной власти, деятельность которого направляет и координирует Кабинет министров Украины через министра Кабинета министров Украины для проведения единой государственной политики и функционального управления государственной службой). Речь шла о кадровой проблематике, об ограниченном шаге - он полезен, но успешные внешние сношения, а следовательно и успешная страна требуют большего. Ведь кроме качественного дипсостава в Киеве (первой цели) страна должна понимать, где именно за пределами родины (это вторая цель) и как именно (это третья и последняя цель) ему действовать.

Итак, берем как данность, что первая цель достигнута. Что украинская дипломатия стала сплоченной, влиятельной и более демократической. Большая сила! Где-то 600 штыков в Киеве и около тысячи - в полях. Теперь можно начать размышлять о другой цели - куда этой армии вести Украину?

Ответ вроде очевиден - в Европейский Союз и Североатлантический альянс. Профессионалам известно: как и все другие международные организации или объединения, два овеянных мечтой учреждения состоят из государств-членов. Конечно, эти государства приняли общий документ, которым руководствуются. В первом случае - Лиссабонский договор 2007 г., во втором - то, что привыкли называть Североатлантическим договором 1949 г.

Оба документа, а особенно первый, существенно ограничивают свободу деятельности участников, регламентируют их действия, предусматривают обязанности. Более того, инерция общего существования в течение полувека в первом и почти 70 лет - во втором случае наложила не только на страны, но и на их политические силы и на граждан самых широких слоев невидимые моральные и этические обязательства (так и хочется сказать "скрепы"), которые, как известно, иногда важнее формальных. В конце концов, в обоих случаях процессом руководят мощные штабы - секретариаты, бюрократические надстройки, а еще - общественные организации, а еще - многочисленные лоббисты и бизнесы. Одним словом, бетон. Иголку не воткнешь.

Но Брекзит, в случае с ЕС, продемонстрировал, что бетон ненастоящий. И разрушить его усилиями скандалистов-политиканов довольно легко. А вот Турция, в случае с НАТО, бетон не раздолбила, а превратила в вяжущую резину, в рамках которой движется в желательном направлении, вплоть до вооруженных провокаций против соседа и соучастника альянса. И эти два случая должны были бы продемонстрировать украинской власти, что поход в ЕС и НАТО - это поход в каждую страну отдельно. Даже если она, как Польская Республика два года назад, якобы хочет видеть Украину в Брюсселе больше, чем сама Украина.

Мы вернемся к евроатлантической теме, только заметим, что так же строятся международные отношения в первой четверти ХХI в. во всем мире. Говорить надо с государствами. В государствах - с видными политическими силами, которых только в США - две, а в большинстве других важных для нас случаев - три, пять, десять. Также говорить надо с общественностью, которая многомерна и непредсказуема, и с бизнесом. Говорить на понятном для них языке, а точнее, языках, потому что они не то чтобы не понимают друг друга, а требуют от партнера выучить их язык. Как знак уважения и способности их услышать.

Возникает сомнение: даже если эта украинская дипломатия влиятельная, сплоченная и демократичная, способна ли она такое осуществить?

На первый взгляд, не способна - малые силы. Мир слишком велик, сложен и быстро эволюционирует. Но может и способна, если правильно ответит на три вопроса: где сосредоточить наши малые силы, как побеждать в меньшинстве и как исправлять ошибки?

Малые силы

Исходя из очевидного факта вооруженной, политической, экономической, гуманитарной, информационной и массы гибридной агрессии Российской Федерации против Украины, большую часть малых сил следует сосредоточить именно на этом направлении. Как справедливо заметила Лиана Фикс, "внешнеполитическая повестка дня России в 2018 г. приобрела невиданный после окончания холодной войны по своей географической широте масштаб". Украина, несмотря на указанную масштабность, - самое главное направление. Если мир простит Кремлю агрессию против Украины и аннексию Крымского полуострова, значит даст сигнал для постепенного захвата всего украинского государства. В форме то ли послушного сателлита, то ли экономически беспомощного члена ЕврАзЭС - значения иметь не будет. И этим только поощрит.

Однако означает ли такой очевидный вывод, что большую часть малых сил прикомандируем к Москве? Вовсе нет, поскольку РФ не признает ни агрессии, ни аннексии, ни своих военных, ни "Градов" и "Буков". Их признают и осуждают другие государства мира, которые намного мощнее, чем Украина, силами и опытом. И наша первая задача - укрепить их намерения поддерживать нас против Российской Федерации. Мы вернемся к тому, как именно нужно укреплять, когда будем говорить о членах ЕС и НАТО. То есть силы не так в Москве, как в Берлине, Париже, Вашингтоне (и Пекине).

Вторая задача в отношениях с РФ - изучить противника (врага), создать адекватную картину агрессора и дать рекомендации к действиям правительству и президенту - каждому в параметрах его сферы ответственности. А они, кстати, могут фантастично переплетаться, как в случае с авиацией. По правительственной линии корпорация "Антонов" должна предоставлять техническую помощь РФ в сертификации фирменных самолетов, в том числе и военно-транспортных, по президентской - не должна сотрудничать с военно-промышленным комплексом РФ, а в него, как свидетельствует практика, входят и тамошнее министерство образования, и государственные телеканалы, и пищевой надзор. Таким образом, речь идет об изучении государственной, деловой и правовой практики агрессора.

Но этого мало. Если мы хотим получить адекватную картину, то должны, по большому счету, увидеть все составляющие монстра, которым стали и еще больше - хотят стать руководство РФ и его граждане. Великий российский писатель современности и аналитик общества Виктор Ерофеев в эфире станции "Эхо Москвы" поделился: "Когда-то мне Немцов рассказывал, что он пришел к президенту Путину с огромной авоськой против того, чтобы изменять гимн - опять советский, - и Путин, со слов Немцова, сказал: "У меня больше информации, чем у вас. Какой народ - такие и песни".

В изучении РФ могут помочь украинские дипломаты не столько в РФ, сколько во всем мире, контактируя с коллегами из других стран, которые находились на должностях в Москве, профессионально изучают действия Кремля. Хорошо известно, что никакая активность украинского дипломатического представительства за рубежом, вплоть до наименьшего консульского пункта, не остается без внимания российских дипломатов и спецслужб. Мы должны действовать соответственно - составлять картину очернения Украины действиями российских внешних представительств и бизнесов. Наши польские соседи, например, начали заниматься этим даже сверх здравого смысла: спикер Сената РП призвал поляков за рубежом фиксировать каждый случай "диффамации" или критического мнения относительно родины и сообщать об этом в ближайшее посольство или консульство. Вот такое главное направление действия части малых сил.

Второе приоритетное направление расположения малых сил - важные партнеры. Союзников, как показала практика, у нас нет (пока мы не в НАТО). Есть неожиданные и часто голословные "стратегические партнеры", вроде Узбекистана или Азербайджана, но плетора и текучесть терминологии дискредитировали этот институт. В условиях агрессии важны партнеры, которые поддерживают Украину юридически (в частности в рамках международных организаций и санкционными действиями), материально и политически. Речь идет о США, Канаде, ФРГ, Франции и большинстве стран ЕС и НАТО, а также далеких Японии, Австралии и, частично, Южной Корее. В большинстве упомянутых стран сил у нас достаточно, и отсутствие посольств в Исландии или Мальте картину не портит.

За пределами перечня оказались "слоны" мировой политики, которых украинская дипломатия пока что не сумела заметить - не говоря уже о том, чтобы "одомашнить". Речь идет о КНР, Индии, Бразилии и о "слонятах" - Южной Африке, Аргентине, Мексике, Египте, Иране, Нигерии, Индонезии. Каждая из этих стран важна сама по себе, а также как влиятельный патрон десятков окружающих меньших международных игроков. И если с Китаем, учитывая тему аннексии, Украина достигла болезненного для себя своеобразного компромисса, с остальными дела хуже.

С одними были достижения, но мы растеряли их (простите, разворовали совместно с местными, как проект космодрома Алькантара в Бразилии, или забросили, как спутники и армейские тягачи для Египта), с другими - имели перспективы (Антонов в Перу, бронетанковая техника в странах Юго-Восточной Азии), но не полностью воспользовались. Есть и много других, куда могли бы прийти и наши специалисты-проектанты, и машины-механизмы, и общие предприятия. Главная причина неудач - в беспрерывных политических и экономических пертурбациях в Украине в последние 25 лет. Но, несмотря на все кризисы, не меньшей проблемой было отсутствие взаимодействия двух составляющих внешних сношений, о которых упоминалось в самом начале, - политической (дипломатия) и экономической (внешние торговля и услуги). Первая подлежит президенту. Вторая - правительству. Третья, военная, а значит военно-техническая, а значит вообще ничья, зависит от временных интересов, а они от государственных (national interest) существенно отличаются. Лучше всего характеризует эту составляющую международного бизнеса и имиджа Украины список фамилий руководителей - экспортеров оружия, среди которых достаточно только вспомнить Героя Украины - беглеца в Лондон и фигуранта уголовного производства С.Бондарчука и Д.Соломатина, который бил патриотов стульями во время ратификации Харьковских соглашений в Верховной Раде.

Это третье направление действия малых сил. В указанных странах больших дипучреждений не создашь, поэтому в них должны работать самые опытные, которые знают все составляющие внешних сношений и упомянутое взаимодействие будут реализовывать на месте.

Четвертое, отдельное, направление - горячие точки. Нет, не Ирак и не Сирия. А Венгрия, Молдова, Словакия, Румыния, Сербия, Беларусь, Грузия - перечень можно продолжить. Это соседние государства, которые, как говорится, важнее родственников. Сейчас часто там либо работают непрофессиональные лица, либо их не слышат в Киеве. Иначе не произошло бы взрыва межгосударственных эмоций из-за Закона "Об образовании" и его ст. 7, проблемы эксгумаций, криминалитета на границе с Приднестровьем, высылки воров в законе или ареста нелегальных сборщиков черники.

Это четвертое "соседское" направление представляется более слабым, чем нужно. Просто ли при таких условиях решить, где скорее открыть культурный центр (или представительство Украинского института), - в Лондоне или Будапеште?

Итак, если мир большой, сложный, а Украина на сегодняшний день государство бедное, то можем ли мы добиться чего-то существенного в нашем очевидном меньшинстве?

Побеждать в меньшинстве

Это возможно, и этим успешно занимаются соизмеримые с Украиной государства. Для этого они сосредоточивают в важном месте мощные силы. Среди перечисленных выше важных мест сознательно не названа отдельная категория - штаб-квартиры международных организаций (МО). О ней - отдельно.

Украина имеет сильные дипломатические команды в некоторых важных МО. Это ООН (Нью-Йорк), ОБСЕ (Вена), Совет Европы (Страсбург), Европейский Союз и НАТО (Брюссель). Это точки, где дипломаты с украинскими фамилиями находились еще во времена Советского Союза как представители Украинской ССР, или где Украина утверждалась как независимое европейское государство в начале 1990-х. Здесь их знают и слышат.

С тех пор мир изменился, в нем все громче звучит голос Азии, Африки, Латинской Америки, и именно здесь преимущество московской пропаганды и денег глушит все украинские аргументы. Малые силы не разошлешь в каждую Гану или Кампучию. Следовательно, их надо сосредоточивать в той столице, которую и первая, и вторая страны считают для себя важной. Для первой это будет Африканский Союз (АС) со штаб-квартирой в Аддис-Абебе (Эфиопия) или Найроби (Кения), для второй - Ассоциация государств Юго-Восточной Азии в Джакарте (Индонезия).

В украинском посольстве в Аддис-Абебе два дипломата, посла нет. Кроме Эфиопии, где живет свыше 100 млн чел., и с которой до сих пор не заключены никакие соглашения или договоры, они должны заниматься еще четырьмя странами, в частности Южным Суданом, где идет гражданская война, где оружие, где старые "Антоновы" и многое другое. Секретариат АС, сам перечень органов которого занял бы страницу текста, насчитывает тысячи сотрудников, в нем представлены все 55 государств Африки. Украина имеет посольства лишь в десяти, половина из них - Северная Африка. Вторая возможность говорить со всей Африкой с одного места - Кения, где находятся региональный Офис ООН и три десятка родственных международных организаций, которые распределяют проекты и финансовую помощь. В этом учреждении посол есть, с ним - три дипломата. В обеих столицах проходят саммиты, важные конференции, международные ярмарки и, в частности, проговаривается позиция африканских стран по важнейшим вопросам мировой повестки дня. С имеющимися силами украинская дипломатия не то что влиять, даже услышать все, что говорится, не сможет. Для американских дипломатов (свыше 100 чел.), англичан, немцев, японцев, китайцев, россиян, индусов, турок и т.д. Найроби - важное место.

Украинское посольство в Джакарте имеет посла и пятерых дипломатов, у них ответственность за 250-миллионную Индонезию и еще четыре страны. А в штаб-квартире АСЕАН - десятки департаментов, сотни служащих, многочисленные интересные проекты. Речь идет о 10 странах, в половине из которых мы не представлены, с ВВП 2,8 трлн долл. и особым форматом отношений с Тройкой КНР + Южная Корея + Япония. Успеют ли наши дипломаты все охватить? В ООН, где голосуется резолюция по Крыму, голос Кампучии весит столько же, сколько и голос Италии или Австралии. Пока что он не наш.

Есть и другие важные международные "постоянные тусовки", где следует концентрировать силы. Южно-Африканская Республика, которая руководит Сообществом развития Южной Африки с участием 11 стран и местным Таможенным союзом, - там три дипломата и тоже нет посла. Движение Неприсоединения с главным центром в той же Джакарте, 300-миллионный торговый блок Меркосур в Южной Америке во главе с Бразилией и Аргентиной (его секретариат в Монтевидео в Уругвае, от Буэнос-Айреса расстояние как от Киева до Житомира). Международные организации в эпоху глобализации играют роль "сборных пунктов" для малых и средних стран, откуда общая позиция провозглашается миру.

Для того чтобы этими возможностями воспользоваться, как теперь мы пользуемся мощным венским офисом в ОБСЕ или брюссельским в ЕС, следует эти точки усилить людьми и средствами. Дипломаты должны ездить по странам, встречаться с представителями бизнеса, устраивать кинопросмотры и тесно работать с вышеперечисленными партнерами. За несколько лет мы ощутим результат. И ошибка невнимания к якобы "далеким" международным организациям (таких не может быть в глобализированном мире) будет исправлена. Так же мы можем исправить и другие упущения.

Исправить - означает признать

Непризнание ошибок - это не специфическая украинская проблема. Ошибки признают не сразу, иногда - частями. Япония свои действия в Корее во время Второй мировой войны признала в значительной степени, но через полвека. Ошибочность организации вторжения в Ирак в США признали не все, и частично. Ошибочность политики доверия Украины к Российской Федерации, вплоть до "стратегического партнерства" на уровне руководства государства, у нас признали, но у значительной части населения еще есть сомнения. Чем восточнее, тем больше. Это политика внутренняя, но наши иностранные друзья фиксируют проблему - а она лежит в основе трагедии Крыма и Донбасса, поскольку на ее основе формируется политика внешняя. Отсюда простой вывод: нам нужно не только артикулировать наши намерения с трибун и в речах, но и вести общенациональную разъяснительную кампанию о современной истории Украины, ее отношениях с соседями, с РФ в частности. Немецкие друзья (приятное выражение, не так ли?) сделали это в конце 1940-х - в 1950-х гг.

Агрессия РФ заставила украинское население иначе смотреть на НАТО. Это хорошо, но этого мало, и это касается еще не всех. НАТО следует рассматривать не как защитника, потому что мы оказываемся в роли слабаков, а как друга и естественный союз демократических наций. НАТО как организация и страны-участники могут нам в этом помочь. Но делать это должны школа и семья, и кому, как не дипломатическому ведомству и министерству информации (эй там!), им об этом рассказать? Разговаривая с гражданами о НАТО, нужно иметь ответ и на вопрос "Вражеский Кремль - это навсегда?", "Смертельная угроза агрессивных "скреп" для нашей нации - это непоправимо?", "Западные партнеры - это наши защитники или только попутчики?".

Если политическое руководство государства четко будет формулировать, а правительство действовать согласно сказанному, то граждане поймут и поддержат. Невозможно победить нацию, где граждане разделяют точку зрения избранных политиков и понимают экономическую политику правительства.

Не все правильно и в отношении (и озвучивании намерений) Украины к Европейскому Союзу. Неутомимый эксперт Тарас Качка в виртуальном сообществе и несокрушимая Иванна Климпуш-Цинцадзе в правительстве пытаются исправить недооценку и непонимание подписанного Соглашения об ассоциации Украина-ЕС среди граждан и членов правительства (не буду пересказывать их статьи, каждый может найти их в Интернете). Их не очень слышат. Именно МИД Украины обязан задать тон в важном разговоре с Брюсселем: чего мы на самом деле хотим и чего ожидаем от объединенных европейцев. И смело корректировать тех домашних, кто из тщеславия или необразованности играется в лозунги и пугает наших западных друзей. Каждая страна ЕС должна знать от наших дипломатов нашу цель и путь к ней в деталях. Каждая страна НАТО - тоже. И все страны - одинаково.

Так же не помешала бы некоторая коррекция географических приоритетов. Привлекла ли внимание дипломатов в Украине статья "Почему Украина должна стать Балканской страной"? Содержание ее, по сути, в том, что следующие кандидаты в ЕС и НАТО находятся именно на этом горячем "подбрюшье Европы". Следовательно, нужно копировать их действия и вытребовать от Брюсселя аналогичную дорожную карту вступления. Мысль свежая лишь для тех, кто не помнит, что именно эту стратегию подготовили в здании на Михайловской в конце 1990-х, и к ней отнеслись невнимательно в высших кабинетах и влиятельных ведомствах - экономики, обороны, инфраструктуры, безопасности. И напрасно, потому что европейские учреждения, отдельные страны и общественные организации накачали в Балканы десятки миллиардов евро, провели там не одну миротворческую операцию и таки добьются абсорбции полуострова в предсказуемый мир с помощью соседних близких по развитию Греции, Румынии, Венгрии и Болгарии.

Другая важная коррекция - завершение многолетней эпопеи относительно формы участия государства во внешней торговле. Действующие до сих пор положения о министерствах иностранных дел и экономического развития и торговли в этой части противоречат друг другу. В течение последних лет МЭРТ действенно и инициативно информирует отечественный бизнес об экспортных возможностях, устраивает поездки и семинары, ведет переговоры и заключает торговые соглашения. МИД преимущественно снисходительно прилагается к участию. Осталось немного - зафиксировать возможность для первых создавать, за собственный бюджет, центры в странах - крупнейших торговых партнерах и работать с помощью вторых - действующих дипломатических учреждений. Именно так функционируют европейские страны, Канада, США. Без амбиций и перетягивания одеяла.

Для того чтобы успешно выполнять все еще нерешенные и новые задачи, обязательно нужна экспертная дискуссия и толерантность к предложениям. Призывы не раскачивать лодку, в частности из дипломатической среды, не могут служить указателем в нелинейном и неожиданном внешнем мире.

Завершить (эту статью) хочется важным предостережением. Ничто из указанного не является догмой, все следует обсуждать, все мнения учитывать. Все, что будет утверждено, подлежит пересмотру со временем. Например, приняли в конце 2017-го в США Стратегию национальной безопасности. Предыдущую приняли в 2015-м, а перед ней - аж в 2010-м. Потому что возник фактор РФ и усилился фактор КНР, в частности. Украина меняется быстро, хотя те, кто меряет жизнь периодами от зарплаты до аванса, этого не замечают. Нужно исправлять, и признавать, и принимать соответствующую Стратегию национальной безопасности и ее главную составляющую - Стратегию внешних сношений, и отчитываться о выполнении, и не бояться ставить высокие цели. И своевременно пересматривать тоже.

Только так можно выйти из серой зоны безопасности, серой будничной жизни и внешнеполитической серости вообще.