Шенгенская амбиция Украины: переход от риторики к делам

Менее чем через месяц украинскому безвизу исполнится год.

Тестовую годовщину Украина прошла достойно, не нарушив жестких правил механизма приостановления безопасной миграции и получив от Европейской комиссии в целом положительную оценку имплементации безвиза. Как известно, успех вдохновляет двигаться вперед, поэтому завершение проекта "визовая либерализация" подняло перед украинским обществом вопрос: "А что после безвиза?". Что может стать логическим продолжением идеи отмены визовых барьеров с ЕС, которая впервые объединила большую часть украинского политикума и гражданского общества? В то время как экспертная среда продолжает длительные дискуссии о том, что должно стать следующим успешным проектом в сфере евроинтеграции, президент Порошенко объявил новые внешнеполитические ориентиры, среди которых - перспектива Ассоциации с Шенгеном.

Чем руководствовались президент и его команда, презентуя новое видение развития отношений Украины и ЕС в этом направлении? Эмоциональным перегревом и "головокружением от успеха" - или, наоборот, объективной оценкой возможностей страны, умноженных на опыт и новый багаж знаний, полученных во время визовой либерализации? Скорее всего, и тем, и другим. Впрочем, результат достигнут: Украина получила новую стратегическую цель, имеющую мощный потенциал в сближении с ЕС как на институционном уровне, так и в сфере контактов между людьми. Преимущества указанного проекта очевидны: достижение высшей степени свободы передвижения в Шенгенской зоне с одновременным повышением уровня безопасности как внутри страны, так и на ее границе. Благодаря углубленному сотрудничеству правоохранительных органов стран Шенгена, с помощью электронной системы безопасности SIS, позволяющей обмен информацией о преступниках и подозреваемых, сотрудничество с Интерполом и предварительный анализ рисков, уровень преступности в странах Шенгена был заметно снижен, а движение людей, товара и капитала - повышены. Преимущества от сближения с Шенгеном - взаимны, поскольку, если Украина станет выполнять критерии Шенгенских наработок, ЕС получит крепкую Украину с защищенными границами и безопасной ситуацией внутри.

Но можем ли мы рассчитывать на поддержку этой инициативы в ЕС? Какие новые преимущества и трудности ожидают нас на пути к Ассоциации с Шенгеном, и как с ними бороться? Очевидно, в рамках этой статьи мы не сможем охватить все назревшие вопросы. Впрочем, количество этих вопросов является хорошим признаком постепенного перехода нового политического ориентира из сугубо теоретической плоскости к практическому обсуждению.

Как только в публичном пространстве была озвучена идея о "Шенгенской перспективе" Украины, начали говорить об "амбициозности" и "нереалистичности" проекта. И если "амбициозность" проекта вне сомнений, - все масштабные и продолжительные проекты требуют от исполнителей смелости и даже дерзости, то клеймо "нереалистичности" - спорная характеристика, искусственно суживающая перспективы Украины на этом пути, игнорируя опыт страны в "визовой либерализации", которая, по многим признакам, уже проложила путь к более тесному сотрудничеству с Шенгеном.

Так, в далеком уже 2004 г. Украина впервые тихо и неуверенно начала говорить ЕС о необходимости изменений в визовой политике относительно украинцев после расширения ЕС и Шенгена. Понадобилось почти 6 лет усилий и внедрение пилотных проектов, которым стало визовое упрощение, чтобы получить в 2010 г. План действий по визовой либерализации (ПДВЛ), приведший Украину еще через 7 лет к отмене визового режима ЕС. Скажете, очень длинный путь, забравший почти 13 лет? И да, и нет, принимая во внимание политическую волю стран - членов ЕС к открытости и ту же политическую волю Украины к изменениям.

Впрочем, в первых договоренностях Украины в сфере "визового диалога" была зафиксирована долгосрочная перспектива - отмена виз с ЕС, в то время как ПДВЛ такой долгосрочной цели не ставил. Но кто сказал, что ее нельзя продолжить вплоть до Ассоциации с Шенгеном? На этом пути важны как содержательное наполнение, так и название нового проекта с Шенгеном, которое бы вдохновляло нас и не раздражало ЕС. Например, путь к безвизу начинался с визового упрощения и визовой либерализации, имевших свои этапы и условия эволюции, а также отдельные подходы в адвокатстве среди различных игроков как в ЕС, так и в Украине.

ЕС - партнеры или скептики?

Миграционный кризис, угроза терроризма, восстановление контроля на внутренних границах, рост евроскептицизма, экономический дисбаланс между странами-членами оказали большое влияние на общественные настроения и подход ЕС к политике расширения. Европейский Союз устами посла Мингарелли неоднократно давал прямой отказ на вопрос о перспективе членства Украины в Союзе или Шенгене. Но не следует ставить знак равенства между этими перспективами.

Во-первых, позиция ЕС не является монолитной. Так, несмотря на позицию "исполнительной власти", о возможности перспективы Шенгена для Украины, Грузии и Молдовы вспомнили евродепутаты в резолюции к саммиту Восточного партнерства осенью 2017-го (519 голосов "за"). Во-вторых, ЕС нуждается в новом эффективном рычаге для влияния на внедрение реформ, в конечном результате которых - безопасной, демократической и эффективной стране на своей границе - он, безусловно, заинтересован. Безвиз как пряник, побуждающий к реформам, для ЕС уже исчерпан, остался только кнут отмены безвизовых поездок, который может сохранять приобретенное, но не продвигать движение дальше. Взятие Украиной и ЕС на себя обязательств по интеграции в Шенген дало бы обеим сторонам новые инструменты влияния на ход реформ в широчайшем круге отраслей.

Признание виз

Одним из базовых требований присоединения к Шенгенскому соглашению является полная унификация визовой политики. С учетом отдаленности перспективы для Украины, вряд ли есть смысл говорить о полной унификации, но можно говорить о постепенном внедрении элементов визовой политики Шенгена и, в частности, обратиться к опыту других.

Признание шенгенских виз уже стало инструментом упрощения собственной визовой политики и дополнительным фильтром безопасности для ряда стран. На сегодняшний день по крайней мере 15 государств (а также Гибралтар и непризнанное Украиной Косово) полностью или частично позволили владельцам шенгенских виз находиться на своей территории. При этом одни страны признают шенгенские визы безоговорочно, а другие используют их, скорее, как дополнительный фильтр безопасности.

Например, Беларусь в январе 2017 г. разрешила безвизовый въезд продолжительностью до пяти дней гражданам 80 стран, но для отдельных (Гаити, Индия, Китай и еще 6) стран установлены дополнительные требования о наличии шенгенской визы или визы страны - члена ЕС с осуществленным пересечением границы.

С другой стороны, ЕСовская "четверка" (Болгария, Румыния, Кипр и Хорватия), еще не присоединившиеся к Шенгену, признает шенгенские визы полностью и безоговорочно, хотя это и асимметрично, - визы, выданные указанными странами, не дают права въезда на территорию Шенгена. Вместе с тем у стран "четверки" есть взаимное признание виз между собой: болгарская, кипрская или хорватская виза дает основания к пребыванию в Румынии, а Хорватия, Болгария и Кипр признают визы остальных трех стран-партнеров.

Другим примером адаптации шенгенской визовой политики являются страны Западных Балкан (Албания, Сербия, Черногория, Македония, БиГ) и партнерша Украины по пути к безвизу Грузия, на территории которых также могут находиться владельцы шенгенских виз. Молдова разрешает въезд гражданам Китая, Катара и Кувейта с шенгенскими визами.

Фактически большинство соседей Украины уже так или иначе используют Шенгенскую систему в рамках собственной визовой политики. Украина же пока имеет только один элемент такой интеграции: наличие шенгенской визы (наряду с визами США, Британии, Канады, Японии) является основанием для освобождения от собеседования во время получения визы гражданами "стран миграционного риска". Эта норма была введена в новых правилах оформления виз, вступивших в силу в марте 2017 г. и содержащих еще несколько шагов в направлении Шенгена - уменьшение количества типов виз до четырех (A, B, C, D) и унификация консульского сбора.

Базируясь на опыте ближайших соседей, Украина даже в краткосрочной перспективе могла бы модифицировать свою визовую политику в нескольких возможных вариантах. Первым шагом могло бы стать полное или частичное признание шенгенских виз основанием для въезда на территорию Украины, что разгрузило бы украинскую консульскую систему, хотя это может одновременно привести к уменьшению консульского сбора.

Опыт Румынии, Болгарии, Хорватии и Кипра мог бы стать основанием для аналогичных интеграционных проектов по взаимному признанию виз с участием Украины. Например, о взаимном признании виз можно договориться с Грузией и Молдовой, которых с Украиной объединяют евроинтеграционный вектор, успешная визовая либерализация с ЕС и продуктивное сотрудничество в рамках Восточного партнерства. Но не только, - такие переговоры можно вести и с Сербией, Черногорией и другими странами Западных Балкан. Такие "визовые союзы" могут потенциально усилить шенгенскую перспективу стран-участниц, а приобретенный опыт интеграции может пригодиться во время полноценного интегрирования в Шенгенское пространство.

Интеграция и сотрудничество

В июне 1985 г., когда начался период подготовки к взаимной отмене пограничного контроля пятью странами-подписантами Шенгенского соглашения, пограничников обязали во время контроля проводить только визуальный осмотр легковых авто, двигающихся на малой скорости, не останавливая их без надобности. Путешественникам же предложили приклеивать на лобовое стекло авто зеленый диск диаметром не менее 8 см, что означал бы что-то наподобие "я не везу ничего запрещенного или такого, что подлежит декларированию, правила знаю, обязуюсь придерживаться".

С такой декларации доверия между государствами и гражданами начинался тот Шенген, который мы знаем сегодня. Доверие - краеугольный камень, к которому апеллируют и технократы, и политики, говоря о Шенгене. Дело в том, что это не только понятие этики, но и сугубо функциональный элемент системы, касающийся горизонтального межведомственного сотрудничества внутри государства, между сопредельными ведомствами разных государств и такой интимной для каждого ведомства вещи, как доступ к базам данных.

В дальнейшей перспективе интеграция в Шенгенское пространство предусматривает совместную охрану границ, тесное сотрудничество между правоохранителями стран-членов и приобщение к Шенгенской информационной системе (SIS). Кое-что из этого Украина уже реализовала или планирует реализовать.

Правоохранительные органы

У нашей страны с 2014 г., как говорят, беспрецедентный уровень сотрудничества правоохранительных органов (law enforcement agencies) с коллегами из стран ЕС. Здесь следует вспомнить и программы адаптации Twinning, миссию EUAM, и множество секторальных программ сотрудничества. В значительной мере этому содействовали безвизовый режим и План действий по его достижению. Улучшился обмен базами данных об украденных и утерянных документах, автомобилях, объявленных в розыск. Но есть и исключения. Представители органов внутренних дел стран ЕС годами жалуются на отсутствие прямого сотрудничества с украинским МВД, которое остается чрезвычайно закрытой структурой, очень отставая в этой сфере от, например, пограничной службы.

Управление границами

Благодаря безвизу в Украине были одобрены Концепция интегрированного управления границами и План мероприятий по ее выполнению, весомая часть которых посвящена вопросам межведомственного взаимодействия и международного сотрудничества, а их полная реализация также является фактически готовым элементом интеграции с Шенгеном. Украина уже сейчас успешно осуществляет совместный контроль на нескольких пунктах пропуска с Польшей и Молдовой и совместное патрулирование с коллегами из нескольких стран-соседей, приобретая опыт такого сотрудничества. Но в сфере охраны границы приближение к Шенгену для Украины будет иметь несколько парадоксальную траекторию. Ставя перед собой цель в далекой перспективе отменить границы с западными соседями, в ближайшем будущем, в соответствии с обязательствами ПДВЛ, Украина должна всесторонне укреплять и выстраивать инфраструктуру западной границы. Только с надежной, эффективной и удобной для граждан границей можно будет перейти к процессу ее отмены.

Обмен данными

Приобщение к SIS - это, практически, последний этап, хотя в нем тоже возможны этапность и градация. Например, Британия имеет ограниченный доступ к SIS одного типа, Болгария, Хорватия, Румыния - другого, а члены ЕС Кипр и Ирландия не имеют доступа совсем.

Здесь, продолжая работу по интеграции своих баз данных и по приобщению к базам данных ЕС (Шенгена), Украина могла бы начать сотрудничество с ЕС по взаимодействию между системами предварительной авторизации. ЕС планирует запустить свою систему ETIAS до 2021 г., в Украине принят документ о разработке механизма электронного сообщения иностранцами о намерении посетить Украину.

Путь к Шенгену

Это краткий обзор тактических шагов, которые можно уже сейчас делать на пути к Шенгену, но для этого надо предоставить этому пути статус стратегического, создав соответствующую Дорожную карту или План действий по реализации и заложив его в стратегические документы. Одним из первых шагов Украины может стать законодательная фаза имплементации Шенгенских наработок. Параллельно может начаться политический диалог со стороной ЕС для формирования долгосрочного алгоритма, целью которого является присоединение Украины к Schengen area. Чтобы не раздражать скептиков из ЕС, это может быть план интеграции в несколько этапов, где вопрос конечной цели будет оставаться открытым в течение продолжительного времени. Признание со стороны ЕС возможности присоединения Украины к Shengen area придет нескоро, и надо это осознавать.

Введение соответствующего плана интеграции с Шенгеном должно сопровождаться адвокатской работой со странами - членами ЕС, подавляющее большинство которых на данном этапе не демонстрируют понимания и поддержки "Шенгенских" намерений Украины. Принятие Европейским Союзом нового евроинтеграционного направления безвизовой Украины произойдет только после осознания странами-членами взаимных преимуществ, которые очевидно будет нести это партнерство.

Визовая либерализация с ЕС стала для Украины актуальной, когда ее западные границы оказались восточными границами ЕС, и было прекращено свободное движение с ближайшими соседями. Первые разговоры о визовой либерализации с ЕС/Шенгеном начались в 2003–2004 гг., при администрации президента Кучмы. При президентстве Ющенко была выполнена огромная дипломатическая и политическая работа, завершившаяся созданием Плана действий по визовой либерализации. Но получил его на саммите Украина-ЕС в 2010 г. уже Виктор Янукович, а выполнение ПДВЛ и получение безвиза пришлись на президентство Петра Порошенко.

"Шенгенский проект", не менее масштабный и тематически связанный с безвизовым, хотя и начался с политического заявления действующего президента, имеет все шансы стать общенациональным и пережить смены власти и политические пертурбации.