О внеблоковости без иллюзий

Соглашение о создании коалиции депутатских фракций «Стабильность и реформы» в Верховной Раде Украины шестого созыва в разделе «Программные основы деятельности коалиции» содержит пункт 5.2, требующий «закрепления на законодательном уровне внеблокового статуса Украины, что означает неучастие Украины в военно-политическых союзах других государств. Продолжение конструктивного сотрудничества с НАТО по всем вопросам, которые представляют взаимный интерес».

Указанный пункт вызывал значительный резонанс в Европе и США среди должностных лиц и экспертов, влияющих на формирование политики ЕС, НАТО и Соединенных Штатов относительно Украины. Причина — непонятность этого требования в терминах законотворчества и прикладной политики, исходя из существующего мирового опыта.

В европейской и североамериканской политической литературе и военных словарях термин «внеблоковый» почти не используется и рассматривается как один из синонимов для понятий «неприсоединенный» и «нейтральный». Существует термин «нейтрализм», использующийся в профессиональной лексике специалистов по военному праву. Он означает неучастие в военных союзах без признания страны нейтральной, то есть является аналогом слова «внеблоковость» в украинском понимании. Однако этот термин малоизвестный и слишком «теоретический» для широкого потребления.

Как следствие, указанный пункт коалиционного соглашения воспринимается (в зависимости от его перевода мировыми информационными агентствами) как намерение или привязать внешнюю политику к Движению неприсоединения, или провозгласить нейтралитет. Оба варианта интерпретаций вызывают вопрос.

Украина с 1996 года имеет статус наблюдателя в Движении неприсоединения. Само это движение было институционно оформлено в 1961 году как альтернатива советско-американскому блочному противостоянию времен холодной войны по инициативе лидеров Ганы, Египта, Индии, Индонезии и Югославии. В терминах геополитики речь шла об отстаивании интересов Юга в противостоянии цивилизаций Севера. Сегодня движение представляет собой антиимпериалистическое течение мировой политики (с заметными антисионистскими настроениями) и объединяет разные по идеологии и политическому строю страны, преимущественно экономически неразвитые.

Из постсоциалистических стран в Движение неприсоединения входят Беларусь, Монголия, Туркменистан и Узбекистан. После выхода Мальты и Кипра в связи с вступлением в ЕС единственной европейской страной осталась Беларусь.

Сам состав Движения неприсоединения свидетельствует о разнице между понятиями «неприсоединения» и членства в военных союзах. Беларусь и Узбекистан являются членами ОДКБ, однако они отвечают критериям Движения неприсоединения как страны, которые не исповедуют преданности определенным цивилизационным, идеологическим и политическим ценностям. Между тем нейтральные европейские страны в Движение неприсоединения не входят. Более того, Кипр и Мальта, которые не являются членами НАТО, потеряли членство в Движении в связи со вступлением в ЕС.

Потому следует указать, что сам термин «блок» — не юридическое, а политическое определение. Он означает группу стран, сплоченную вокруг определенных целей и ценностей. Поэтому НАТО и ЕС часто определяются как «блоки», а ОДКБ и СНГ — как политические проекты без явных блочных признаков.

Таким образом, интерпретация пункта 5.2 Коалиционного соглашения как намерения «неприсоединения» может восприниматься как отказ Украины от европейской направленности общественно-политических и социально-экономических реформ. Это, очевидно, не отвечает реальности и требует разъяснений в диалоге с США и ЕС относительно сути военно-политического обоснования указанного пункта.

Проблемой может быть то, что в таком случае будут возникать ассоциации с текущим военно-политическим статусом Сербии (сегодня — наблюдатель в Движении неприсоединения). В 2007 году парламент этой страны провозгласил вооруженный нейтралитет до момента решения вопроса присоединения к ЕС и НАТО на референдуме. Это решение было продиктовано несогласием с политикой США и ведущих европейских стран относительно независимости Косово при том, что вопрос членства Сербии может быть довольно быстро решен положительно со стороны как ЕС, так и НАТО.

Аналогичное законодательное решение Украины может быть воспринято в стране несогласия с целями ЕС и НАТО, и такое восприятие будет только усиливать тот факт, что из-за внешнеполитических обстоятельств, в отличие от Сербии, Украина не может рассчитывать на скорое членство в НАТО, не говоря уже о ЕС.

Другая возможная интерпретация пункта 5.2 Коалиционного соглашения в США и Европе — намерение провозглашения нейтралитета Украины. Такой статус имеет юридически определенные рамки, которые основываются на международном гуманитарном праве, сформированном Гаагскими конвенциями 1907 года и Женевскими конвенциями 1949 года вместе с дополнительными протоколами.

Современное понимание права нейтралитета предполагает три основных запрета: принимать иностранные войска на своей территории, предоставлять собственные войска для поддержки военных действий других стран (если речь не идет о военных действиях от имени ООН), не проводить в ходе конфликтов дискриминационную политику в торговле оружием, военной техникой и товарами военного назначения.

Нейтралитет предусматривает неучастие в военных союзах, однако само собой отсутствие формального членства в военных союзах не делает страну нейтральной. Вообще, нейтралитет, в европейском понимании, основывается прежде всего на исторической традиции, текущей политике и долгосрочной стратегии, а не на юридических документах. Общепризнанные нейтральные страны Европы по-разному определяют свой статус: постоянный нейтралитет — в Швейцарии и Австрии, военный нейтралитет — в Ирландии, неприсоединение — для Финляндии. Швеция позицинирует свой статус как «неприсоединение в мирное время с целью нейтралитета во время войны».

Европейские нейтральные страны стараются не ограничивать себя юридическими обязательствами. Сегодня только в Австрии действует внутренний закон относительно нейтралитета. Она вынуждена была пойти на его принятие в качестве условия прекращения советской оккупации. СССР требовал ввести соответствующую норму в конституцию, однако Австрия, при поддержке других европейских стран и США, сумела ограничиться отдельным «конституционным актом» уровня закона. Однако несмотря на это, Австрия официально заявляет, что в случае создания полноценного военного союза в рамках ЕС она откажется от нейтралитета.

В одной из заключительных статей конституции Швейцарии содержится упоминание о функциях федерального правительства проводить политику нейтралитета, однако в базовых институционных положениях, определяющих основы государственного строительства, ссылки на нейтралитет сознательно не сделаны как неуместные. До 1991 года Финляндия, согласно двухстороннему договору с СССР, не имела права присоединяться к военным союзам. Финляндия рассматривала настоящий договор как вынужденный шаг, позволявший дистанциироваться от СССР.

Точно так же политический, а не юридический характер носит внешнее признание нейтралитета этих стран. Единственный пример международного оформления признания нейтралитета, о котором иногда говорят как о гарантиях, — это общее письменное заявление европейских империй — участниц Венского конгресса 1815 года относительно целесообразности нейтралитета Швейцарии. Однако во-первых, между империями, подписавшими этот документ, и их современными преемниками существует лишь историческая связь, а во-вторых, это заявление не содержит подписи самой Швейцарии, потому не налагает на нее обязательств.

Нейтралитет основывается на праве нейтралитета, которым определяются некоторые права и обязанности во время войны. Однако это только один из элементов, что делает страну нейтральной. Главное в современных условиях — это политика нейтралитета в мирное время, позволяющая стране сохранить нейтралитет в ходе войны. Такая политика должна проводиться длительное время, чтобы получить международное признание.

Характерный пример: в ходе операции НАТО для решения проблем Косово в 1999 году европейские страны ввели для Сербии нефтяное эмбарго. Швейцария от него отказалась на основании того, что во время войны, которая не ведется от лица ООН, согласно праву нейтралитета, она не должна дискриминировать стороны конфликта в поставках товаров военного назначения (топливо в период войны является таким товаром). То есть, введя эмбарго Сербии, Швейцарии следовало установить такое же эмбарго членам НАТО. Можно также вспомнить отказы со стороны Австрии и Швейцарии в праве пролета самолетов в ходе операций против Ирака в 1991 и 1993 годах. Из таких эпизодов состоит политика, которая признается миром.

Политика нейтралитета требует финансовой и военной поддержки. Оборона страны должна быть построена таким образом, чтобы не возникало сомнений в ее способности исполнять обязанности нейтралитета, в частности защищать нейтралитет от нарушений. Затраты на оборону Швейцарии, которая окружена дружественными странами ЕС и входит в Шенгенскую зону, превышают три процента ВВП (некоторые справочники приводят меньшие суммы, однако они не учитывают того, что основные затраты на содержание вооруженных сил Швейцарии ложатся на частный бизнес и местную власть, предоставляющих резервистов).

Именно политика, а не юридические обязательства, отличает европейские нейтральные страны. Нейтралитет для них — инструмент безопасности, а не идеологический фетиш, «вмурованный» в закон. Сосредоточение на политике делает их статус одновременно надежным и гибким. Австрия, Ирландия, Финляндия и Швеция готовы отказаться от нейтралитета ради создания полноценного военного союза в рамках ЕС (большим противником такого шага является Дания — член НАТО, которая не считает целесообразным распылять свои военные возможности на дублирующие структуры). Более того, Финляндия и Швеция не исключают присоединения к НАТО.

Ирландия определяет свой статус как «военный нейтралитет». Акцент на слове «военный» означает, что в политической и экономической сфере страна не является нейтральной. Это позволило ей согласиться с экономическими мерами в рамках тогда еще Европейского экономического сообщества в поддержку Великобритании во время войны против Аргентины (Фолклендская война 1982 года). Преданной сторонницей нейтралитета остается только Швейцария. Но и для нее нейтралитет — лишь средство. В ходе санкционированного правительством обзора политики нейтралитета в 2000 году было указано, что она станет применяться до тех пор, пока страна не получит другой, более привлекательной с точки зрения безопасности альтернативы.

Контрастом к европейской практике являются примеры провозглашения нейтралитета странами бывшего СССР. Беларусь, Молдова и Туркменистан закрепили свой нейтральный статус на уровне конституций и в соответствующих законах и политических документах (концепциях, стратегиях и доктринах). Правда, в случае с Минском речь идет не о текущем, а о желательном будущем статусе, ради обретения которого проводится определенная политика. Между тем Беларусь является членом ОДКБ и размещает на своей территории российские военные базы. У Молдовы есть не контролируемая центральным правительством территория, где также находятся российская база и международные наблюдатели. То есть политика этих стран де-факто не соответствует требованиям нейтралитета. Соответственно, они нейтральными не признаются, и их нейтралитет не будут уважать во время войны.

Туркменистан не только закрепил свой постоянный нейтралитет на уровне конституции и внутреннего законодательства, но и получил признание своего статуса на уровне ООН. Однако это не помешало ему под давлением обстоятельств предоставить право на пролет, экстренную посадку, дозаправку и обслуживание военно-транспортных самолетов стран, проводящих военные операции в Афганистане. Формально это не является нарушением права нейтралитета, но вследствие таких действий туркменская политика теряет авторитет в глазах афганского и иранского руководств. Кроме того, реальные военные возможности Туркменистана ставят под сомнение возможность отстаивать нейтралитет в случае острого конфликта интересов вокруг его энергетических ресурсов.

Сравнение практики нейтралитета в Западной Европе и на постсоветском пространстве подтверждает, что нейтралитет в европейском понимании основывается не на внутреннем законодательстве, а на политике, которую проводит страна и воспринимает внешний мир.

В соответствии с правом нейтралитета, независимо от внутреннего законодательства, Украина не является и не может быть нейтральной до тех пор, пока на ее территории находятся иностранные военные базы. Более того, согласно с определением агрессии, данным Генеральной Ассамблеей ООН, любая страна признается агрессором, если она позволяет, чтобы «ее территория, которую она предоставила в распоряжение другого государства, использовалась этим другим государством для осуществления акта агрессии против третьего государства» (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН №3314 от
14 декабря 1974 года, статья
3, пункт f).

Исходя из этого, во время российско-грузинской войны в августе 2008 года Грузия могла провозгласить Украину агрессором на основании того, что против нее использовались силы Черноморского флота России, которые базируются в Крыму. Она этого не сделала по политическим причинам, и событие не имело военных последствий для Украины. Но случайное или намеренное столкновение Черноморского флота, например, с силами НАТО может составлять для Украины военную угрозу, независимо от того, содержит ее внутреннее законодательство положение о внеблоковости либо нейтралитете или не содержит.

С учетом изложенного, очертим круг вопросов, требующих разъяснений на внешнеполитическом уровне в связи с пунктом 5.2 Программных основ деятельности коалиции, в частности в рамках форумов и двусторонних встреч первых лиц государства с иностранными партнерами:

— означает ли это переход к политике неприсоединения к цивилизационным платформам и отказ от европейской направленности внутреннего развития;

— означает ли это отказ от
цели обретения членства в НАТО, что будет требовать своего отражения в новой Стратегической концепции альянса относительно отношений с Украиной и коррекции решений саммитов НАТО в Бухаресте (2008 год) и Страсбурге/Келе (2009 год);

— означает ли это прекращение участия Украины в операциях НАТО, в частности предоставления военных подразделений для миссии в Косово и военных кораблей для операции в Средиземном море;

— означает ли это прекращение международных военных учений на территории Украины;

— означает ли это расформирование украинско-польского батальона Укрполбат и отказ от планов создания других совместных военных формирований со странами Центральной, Восточной и Южно-Восточной Европы;

— означает ли это пересмотр политики относительно Черноморского флота Российской Федерации.

Конкретные ответы на эти вопросы и их убедительность для внешнеполитических партнеров Украины будут зависеть от формы реализации требования коалиционного соглашения относительно законодательного закрепления внеблокового статуса.

Любой из вариантов реализации указанного требования предусматривает внесение изменений в Закон Украины «Об основах национальной безопасности» (№964-15, редакция от 14 января 2006 года), который содержит положение о членстве в НАТО как приоритете национальных интересов (статьи 6 и 8). Этот закон был принят в 2003 году с учетом решения Совета национальной безопасности и обороны Украины от 23 мая
2002 года «О Стратегии Украины относительно Организации Североатлантического договора (НАТО)» (утвержденная указом президента Украины №627 от
8 июля 2002 года).

На сегодняшний день в Верховной Раде зарегистрированы четыре законопроекта о внесении изменений в этот закон: №2018 от 7 февраля 2008 года (В.Коновалюк), №2172 от 5 марта 2008 года (В.Киселев), №2624 от 9 июня 2008 года (Н.Шуфрич), №5149 от 21 сентября 2009 года (С. Гриневецкий). Законопроект №2172 дополняет норму о членстве в НАТО обязательностью проведения референдума, остальные предлагают отменить прямое упоминание о членстве в НАТО и вводят менее четкие формулировки статей 6 и 8, допускающие достаточно широкие интерпретации, но не требуют внеблоковости.

Ни один из вариантов не означает кардинального изменения текущей политики Украины
относительно НАТО и перспектив членства, но они позволяют оперировать термином «внеблоковость» в других законах, нормативных актах и политических документах (например, в новых Стратегии национальной безопасности и Военной доктрине).

Обязательных изменений будет требовать также Военная доктрина Украины (утвержденная указом президента Украины
№648/2004, редакция от 20 июля 2009 года), в абзаце втором пункта 9 и в абзацах втором и третьем пункта 16, где речь идет о членстве в НАТО. В минимальном варианте речь может идти об изменениях формулировок, но это снизит политическое значение этого документа и создаст негативные информационные поводы. Дело в том, что указанные пункты Военной доктрины уже менялись дважды под влиянием политической конъюнктуры. Первоначальный текст, утвержденный 15 июня 2004 года, содержал положения о членстве в НАТО; уже 15 июля 2004 года они были переформулированы (указ№ 648/2004), а 21 апреля 2005 года восстановлены (указ №702/2005). Более того, внесение прямого упоминания о
внеблоковости в текст действующей доктрины может быть воспринято внешнеполитическими партнерами Украины как возврат к Военной доктрине 1993 года, которая содержала такое положение.

Если такие изменения все же были внесены, целесообразно учесть внешнеполитические приоритеты парламентской коалиции в новом тексте Военной доктрины. Он может быть разработан параллельно с проведением оборонительного обзора, продолжающегося сейчас в соответствии с решением Совета национальной безопасности и обороны указов президента.

Основным нормативно-правовым актом, в котором целесообразно прояснить основные аспекты текущего и будущего военно-политического статуса Украины, должен быть новый закон Украины «Об основах внутренней и внешней политики», который должен заменить устаревший Закон «Об основных направлениях внешней политики Украины» (№3360-12 от 2 июля 1993 года). Его надо подготавливать основательно и без лишней поспешности.

Исходя из изложенного, форсированное принятие отдельного, не согласованного с другими законами и нормативно-правовыми актами закона о внеблоковости больше будет вызывать вопросов, чем давать ответов. Смысл разработки новой (или обновленной) внешнеполитической доктрины состоит в том, чтобы определить ее содержание, а не дать ей название, тем более если такое название не имеет четкого международно-правового определения.