Найти свой статус

В Конгресс США внесен законопроект, среди прочего призывающий президента США объявить Украину основным союзником вне НАТО. Это тот случай, когда твит Дональда Трампа может оказаться важнее законопроекта.

В 1987 году усилиями сенатора Сэма Нанна в Кодексе Соединенных Штатов (консолидированном своде законов) появился раздел 2350-a об основных союзниках США вне НАТО (major non-NATO allies, MNNA). Касался он углубленного военного сотрудничества. К тому времени для членов НАТО в американском законодательстве были прописаны различные аспекты военного взаимодействия, делающие коллективную оборону более эффективной: упрощение получения американских вооружений, участие в совместных военных разработках, получение подрядов Пентагона для предприятий союзников. Но обязательства коллективной обороны у США существовали не только со странами НАТО, но также с Японией, Южной Кореей, Австралией. Особые отношения с обширными программами военного сотрудничества установились с Израилем и Египтом. Предоставление статуса MNNA этим странам стало расширением проверенных временем процедур военного сотрудничества в рамках НАТО на других союзников США. Список основных союзников не был утвержден на уровне закона. Определять их должны были совместными решениями министр обороны и государственный секретарь США.

В 1996 году в Кодексе Соединенных Штатов появился еще один раздел, 2321-k, касающийся процедур военной помощи для основных союзников вне НАТО. Они были распространены на Австралию, Египет, Израиль, Южную Корею и Японию. Кроме того, президент США был наделен полномочиями в уведомительном порядке предоставлять и лишать страны статуса основного союзника. Для этого президенту достаточно направить свое решение (Determination) в Конгресс, и по истечении 30 дней на названную страну распространяются процедуры углубленного военного сотрудничества (либо страна их лишается, но таких прецедентов до сих пор не было). Новое законодательство облегчило принятие решений в США о поставках вооружений и военной техники, расширило их возможную номенклатуру, упростило процедуры экспортного контроля.

Таким образом, статус основного союзника вне НАТО состоит из двух наборов соприкасающихся привилегий, определяемых разделами 2350-a и 2321-k Кодекса Соединенных Штатов. Основные союзники по первому из этих разделов определяются совместным решением министра обороны и госсекретаря, по второму - решением президента США. До сих пор эти решения принимались параллельно, за исключением Новой Зеландии, которая получила статус по разделу 2350-a в 2002–м, по 2321-k - в 1996 году.

Кроме Австралии, Египта, Израиля, Южной Кореи, Японии и Новой Зеландии, входивших в первую волну основных союзников, этот статус получили Иордания (1996), Аргентина (1998), Бахрейн (2002), Филиппины (2004), Таиланд (2004), Кувейт (2004), Марокко (2004), Пакистан (2004), Тунис (2015). Статус этих 15 стран определен с точным выполнением процедуры. Но есть еще два основных союзника США, обретших свой статус в особом порядке: Тайвань и Афганистан.

В 2002 году Конгресс внес в закон об ассигнованиях на ведение внешнеполитической деятельности пункт, требовавший рассматривать Тайвань в одном ряду с основными союзниками вне НАТО. Президент Джордж Буш-младший не стал накладывать на закон вето, но посчитал нужным напомнить Конгрессу, что требование рассматривать Тайвань в таком качестве создает ошибочное восприятие политики США в отношении Китая (то был период взаимного сближения) и вторгается в полномочия президента США, поскольку именно он, но не Конгресс, определяет, кто является основными союзниками вне НАТО. В конце концов Администрация согласилась рассматривать Тайвань в этом качестве. Но от направления в Конгресс соответствующего решения президент Буш-младший уклонился. Тайвань формально получил усеченный статус основного союзника в рамках раздела 2350-a Кодекса Соединенных Штатов, для которого достаточно решения министра обороны и государственного секретаря.

В 2012 году двусмысленная ситуация сложилась в отношении Афганистана. В то время шли сложные переговоры США с афганским правительством о выводе стотысячного американского военного контингента и развертывании новой, на порядок меньшей миссии. Она требовала, как и подавляющее большинство других миссий мира, соглашения о статусе сил (Status of Force Agreement, SOFA) c афганским правительством. Соглашение долго не подписывалось, США пришлось искать компромиссы, частью которых стало обещание предоставить Афганистану статус основного союзника вне НАТО. Он был предоставлен, но не по процедуре. Президент Барак Обама издал документ, названный не решением (Determination), а меморандумом (Memorandum), причем адресованный не Конгрессу, а государственному секретарю. Сам текст был усеченным в сравнении с документами, определявшими статус других союзников. Отсутствовала важная мотивационная часть относительно того, что данная страна проявила приверженность оборонной кооперации со США и что такая кооперация соответствует американским национальным интересам. Так же, как в случае с Тайванем, этого было достаточно, чтобы предоставить статус основного союзника согласно разделу 2350-a Кодекса Соединенных Штатов, но не 2321-k.

Восьмого мая этого года Дональд Трамп с соблюдением всех процедур уведомил Конгресс о своем решении предоставить статус основного союзника вне НАТО Бразилии. Прошло 30 дней, и решение вступило в силу. Впервые о своем намерении Трамп сообщил в марте на совместной конференции с президентом Бразилии Жаиром Болсонару. Американский президент предложил даже подумать о членстве Бразилии в НАТО. В конце концов, почему бы нет - никто не запрещает расширять НАТО не только за счет европейских, но и американских государств. Но в случае с Бразилией на пути стоит заложенное в Североатлантическом договоре упоминание Тропика Рака в качестве южного предела альянса. Трамп пообещал поговорить со многими людьми, чтобы найти решение.

Особое отношение Трампа к Бразилии может быть объяснено комплиментарностью нового президента этой страны, которого уже успели прозвать "тропическим Трампом". Не прошло и полгода после инаугурации - и Бразилия уже основной союзник США. Но есть и более глубокое основание - Бразилия может быть надежной опорой новой версии того, что двести лет назад получило в США название доктрины Монро - защиты Американского континента от внешних влияний. Новое американо-бразильское союзничество уже скоро может быть испытано в Венесуэле.

Стремление обрести статус основного союзника США вне НАТО, раз уж членство в альянсе не приближается, вопреки всем внутренним законам и высказанным намерениям, проявлено во внешней политике Украины как минимум с 2014 года. В конце 2014-го в США был принят закон о поддержке свободы в Украине (Ukraine Freedom Support Act of 2014), сыгравший выдающуюся роль в организации режима санкций, сдерживающих российскую агрессию. В его первоначальной версии содержалось положение о предоставлении Украине, Грузии и Молдове статуса основных союзников США вне НАТО. Это положение исчезло к финальному голосованию. Причина в том, что, как и в случае с Тайванем, установление такого статуса законом, да еще сразу для трех стран, было бы вторжением в полномочия президента США. Угроза такого вторжения была снята на этапе внесения поправок в обмен на готовность Барака Обамы согласиться со значительным ужесточением санкций против России.

Нынешний законопроект о предоставлении поддержки Украине для защиты независимости, суверенитета и территориальной целостности (To provide support to Ukraine to defend its independence, sovereignty, and territorial integrity, and for other purposes) предусматривает предоставление военной помощи, включая летальное оружие, средств киберзащиты, и все того же статуса основного союзника вне НАТО, вплоть до момента обретения Украиной членства в альянсе. Параллельно в США идет рассмотрение законопроекта о военных ассигнованиях на следующий финансовый год, которым предусматривается увеличение военной помощи Украине с 250 млн долл. до 300 млн, 100 млн из которых могут быть использованы на приобретение летального оружия. Нельзя исключать, что, как и пять лет назад, неосязаемый пока статус будет принесен в жертву уже осязаемой военной помощи.

Будь статус основного союзника США вне НАТО предоставлен, Украина, разумеется, не получила бы гарантий безопасности. Это ария из другой оперы. Но Украина получила бы возможность, согласно разделу 2350-a Кодекса Соединенных Штатов, участвовать в контрактах Пентагона за пределами США; проводить совместные исследования, включая связанные с противодействием терроризму; осуществлять совместно со США научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР) в интересах своей национальной обороны. Согласно разделу 2321-k, появилось бы право получать бронебойные боеприпасы с сердечником из обедненного урана; размещать на своей территории военные запасы США; совместно со США организовывать и финансировать военные учения; использовать американскую военную помощь для коммерческой аренды некоторых категорий военной продукции; получать в аренду материалы, комплектующие и оборудование для совместных НИОКР; в ускоренном порядке получать американские лицензии на коммерческие спутники, их технологии и компоненты.

В приведенном списке нет панацеи от российской агрессии. Но это еще одна высота среди многих других, позволяющая организовать более устойчивую оборону от долговременного военного давления со стороны России. За эту высоту стоит бороться, не теряя чувства реальности. Для получения статуса основного союзника вне НАТО достаточно решения президента США. Оно при стечении обстоятельств может быть получено так же стремительно, как в случае Бразилии. Но решение не будет эффективным, если окажется вымученным, как в случае Афганистана. Предоставление статуса основного союзника вне НАТО должно отвечать собственному пониманию США своих долговременных интересов. Но в любом случае очередная попытка получить такой статус расширяет возможности Украины для военного сотрудничества со США.