Меморандум о вечных ценностях

Выражение "гарантии безопасности" отражает глубоко укоренившееся в Украине представление о том, что определенные внешние силы должны обеспечить ее безопасное и комфортное существование.

Однако взгляд, брошенный назад, приводит к досадному осознанию, что Запад, признав независимость, дал Украине надежду, но ничего не гарантировал, и гарантировать пока не планирует. За свое ядерное разоружение в 1990-х Украина получила близкую к максимальной в тех условиях компенсацию, и одной из ее составляющих был Будапештский меморандум, содержавший обязательства перед Украиной, которые трудно назвать гарантиями.

В Будапештском меморандуме содержатся четыре обязательства США, Соединенного Королевства и России по отношению к Украине: уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины; воздерживаться от угрозы силой или ее применения против Украины, кроме как в целях самообороны или каким-либо иным образом в соответствии с Уставом ООН; воздерживаться от экономического принуждения, направленного на то, чтобы подчинить своим собственным интересам осуществление Украиной прав, присущих ее суверенитету, и таким образом обеспечить себе преимущества любого рода; добиваться незамедлительных действий Совета Безопасности ООН по оказанию помощи Украине как государству - участнику Договора о нераспространении ядерного оружия, не обладающему ядерным оружием, в случае если Украина станет жертвой акта агрессии или объектом агрессии с применением ядерного оружия. Пятый пункт Меморандума повторяет так называемые негативные гарантии, данные ядерными государствами в рамках ДНЯО всем неядерным. Их суть - не применять ядерное оружие против неядерных государств кроме случаев нападения таких государств на ядерное государство в союзе с другим ядерным государством.

США и Великобритания добросовестно выполняли перед Украиной все свои обязательства в рамках Меморандума. Они уважали суверенитет и границы Украины, не создавали политического и экономического давления в ущерб интересам Украины, добивались незамедлительных действий Совета Безопасности ООН (которые блокировала Россия, используя право вето). Франция, в пределах своей дипломатической ноты, повторяющей обязательства Будапештского меморандума, может утверждать, что санкции и давление на Россию являются выполнением взятых обязательств. Позиция Китая выглядит отстраненной, но и юридическая сила его дипломатической ноты в связи с подписанием Будапештского меморандума минимальна. Россия же выполнила только четвертый пункт Меморандума, не считая универсального пятого. Она действительно не применила против Украины ядерное оружие. Но первые три пункта Меморандума были грубо нарушены, впрочем, как и многие другие меморандумы, соглашения, договоры и конвенции, подписанные Россией.

Имеет ли правовое значение, как называлось то, что было нарушено Россией? Нет. Имеет значение факт нарушения. Венская конвенция о праве международных договоров говорит о том, что любое подписанное государствами в соответствии с международным правом соглашение является договором, независимо от названия (статья 2, пункт "а"). С точки зрения международного права, Будапештский меморандум - это договор, независимо от названия "меморандум" и квалификации его предмета как "заверение" в английской версии документа. Даже если бы документ называться "меморандумом о взаимопонимании", а его предметом были "обещания", то будучи подписанным так, как он был подписан, он все равно остался бы международным договором.

Английская, русская и украинская версии меморандума имеют одинаковую силу. В английской версии в названии использовано слово "assurances" (заверения), в русском и украинском - соответственно "гарантии" и "гарантії". Здесь есть поле для дискуссий, но с точки зрения не международного права, а внутреннего украинского. Одним из условий ратификации ДНЯО в качестве неядерного государства (Закон №148/94 от 16 ноября 1994 г.) было предоставление Украине гарантий безопасности, "оформленных путем подписания соответствующего международно-правового документа". Трудно отрицать, что трюк с переводом все-таки был - нужны были гарантии, и они были получены игрой слов. Однако юридического нарушения не было, ведь закон не определил критерии того, какие обязательства следует считать гарантиями, а какие - нет. Чем бы ни были обязательства ядерных государств, изложенные в Меморандуме, они действительно были оформлены "путем подписания соответствующего международно-правового документа".

Если бы в украинском и русском текстах Меморандума было написано "запевнення" и "заверения", а в английском - "guarantees", в юридическом плане ничего бы не изменилось. Если бы документ назывался "договором", а не "меморандумом", тоже ничего бы не изменилось. Название "меморандум о заверениях" отражает не международно-правовой статус документа, а суть написанного в нем. Три ядерных государства, и отдельно присоединившиеся к ним с помощью дипломатических нот еще два, обязались уважать суверенитет, воздерживаться от угроз и добиваться определенных действий в отношении Украины. Они не взяли обязательств считать нападение на Украину нападением на себя, подобно тому, как указано в Североатлантическом договоре, лежащем в основе НАТО. Поэтому Североатлантический договор назван договором и говорит о гарантиях, а Будапештский меморандум назван меморандумом и говорит о заверениях. И тем не менее, международно-правовой статус у них одинаков, и оба документа являются договорами. Просто стороны договорились о разном, и, соответственно, должны выполнять именно то, о чем договорились.

В условиях, изложенных в упомянутом законе о ратификации ДНЯО, есть пункт о последствиях невыполнения ядерными государствами обязательств, изложенных в Будапештском меморандуме (на момент принятия закона меморандум еще не был подписан, поэтому на него нет прямой ссылки, но есть повторение обязательств, изложенных в его тексте). Нарушение ядерными государствами их обязательств будет рассматриваться украинским законом как исключительные обстоятельства, поставившие под угрозу высшие интересы Украины. Это апелляция к статье X ДНЯО, в которой содержатся условия выхода из него.

Таким образом, Будапештский меморандум дает Украине две возможности решения проблем, связанных с его нарушением. Первая -добиться усиления международных обязательств в связи с отказом от ядерного оружия, совершенным в 1990-х, вторая - "наказать" ядерные государства, нарушившие Меморандум, собственным отказом от принятых в рамках ДНЯО обязательств. Обе возможности ограничены соображениями политического реализма. Из Будапештского меморандума крайне сложно "выдавить" больше, чем в нем содержится.

Украина предпринимала попытки разными способами развить и усилить Будапештский меморандум. Поскольку его подписание было условием присоединения Украины к ДНЯО и Договору СНВ-1, срок действия которого истек 5 декабря 2009 года, с середины 2000-х велась целенаправленная работа для получения подтверждения действия и усиления данных перед Украиной обязательств. Дипломаты вели переговоры, президент и Верховная Рада делали максимально убедительные заявления и обращения. Результат был, но весьма ограниченный. Основным достижением можно считать подписание в конце 2008 г. Хартии об особом партнерстве между США и Украиной, в которой была подтверждена действенность Будапештского меморандума. В конце 2009 г. было сделано Совместное заявление РФ и США, которое подтвердило силу принятых ими обязательств после окончания срока действия СНВ-1. Это был максимум того, что удалось получить в рамках подготовки американо-российского договора СНВ-3, подписанного весной 2010 г. Украина также получила письмо премьер-министра Соединенного Королевства и ноту посольства Китая с подтверждением силы прежних обязательств.

Это все, чего удалось достигнуть. Не потому, что Украина не хотела и не пыталась, а потому, что баланс сил не позволял добиться большего. И сейчас нет признаков того, что ситуация стала более благоприятной для новых попыток добиться гарантий через какое-то продление Будапештского меморандума.

Рассматривался и вариант пересмотра Украиной взятых на себя обязательств в качестве неядерного государства. После 2014 г. в Верховную Раду вносились соответствующие законопроекты. Они имели весомые юридические основания, поскольку Будапештский меморандум был нарушен. Но они не были реалистичны и потому не получили развития. Выход из ДНЯО не дает Украине ничего, кроме проблем, если нет реальных возможностей выйти за ограничения безъядерного статуса.

Существует важный аспект вопроса о гарантиях, выходящий за рамки Будапештского меморандума. США, Великобритания, Германия, другие влиятельные страны, давали многочисленные сигналы и обещания Украине, что реформы по западным моделям и открытость в отношении Запада являются достаточно надежными гарантиями безопасности и национального успеха. Оказалось, что это не так. Теперь Украина слышит, что реформы нужны ей самой, а страны, служащие образцами этих реформ, не имеют перед ней невыполненных обязательств. Юридически это так, но в моральном отношении - нет. Осенью 2017 г. в Атлантическом совете США, влиятельном аналитическом центре, прошли дискуссии о предоставлении Украине оружия для защиты от российской агрессии. Преобладало мнение, что хотя Будапештский меморандум не обязывает США предоставлять Украине военную и военно-техническую помощь, он накладывает определенные моральные обязательства. Моральные обязательства не были кодифицированы в Будапештском меморандуме. Тем не менее они способствовали получению Украиной заметной американской и западной военной помощи.

Искусство состоит в том, чтобы правильно оценивать интересы партнеров и создавать механизмы, максимально эффективные для реального уровня их заинтересованности в безопасности и национальном успехе Украины. Плодить новые Будапештские меморандумы для этого не нужно. О подписанном Меморандуме просто нельзя забывать, и нельзя делать шаги, его обесценивающие. Украина имеет право предъявить юридические претензии России в связи с его нарушением. И это должно быть сделано в подходящей форме в подходящее время. Усилия должны быть направлены на юридические действия, а не на бесплодное политическое прожектерство.

Справка ZN.UA

Будапештский меморандум был подписан 5 декабря 1994 г. на саммите ОБСЕ в Будапеште на высшем уровне США, Россией, Соединенным Королевством и Украиной в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) в качестве неядерного государства и ратификацией договора СНВ-1 вместе с Лиссабонским протоколом к нему об ограничении (ликвидации для Украины) стратегических наступательных вооружений. Он был направлен генеральному секретарю ООН для регистрации в качестве международного документа в соответствии с Уставом ООН коллективным письмом, подписанным постоянными представителями США, России, Великобритании и Украины при ООН. Постоянным представителем России при ООН в то время был нынешний министр иностранных дел Сергей Лавров. Будапештский меморандум был зарегистрирован в системе ООН под номером A/49/765, и еще раз, в качестве документа Конференции по разоружению, под номером CD/1285. В день подписания Меморандума Украина получила дипломатические ноты от Китая и Франции, повторяющие его ключевые положения. Аналогичные меморандумы были подписаны США, Россией и Великобританией с Казахстаном и Беларусью. Они, в отличие от Украины, не делали заметных попыток придать своим меморандумам более высокий международно-правовой статус.