КАНАДА — США: ПОЛЕЗНЫЙ ОПЫТ АСИММЕТРИЧНЫХ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ

Отмечая годовщину украинской независимости, мы должны констатировать, что, несмотря на значительные успехи в построении государственности, нам все еще не удалось достичь в полной мере самостоятельности. Трудно быть суверенным, не имея достаточной автономности в принятии решений. К сожалению, сегодня слишком много проблем не только внешней, но и внутренней политики Украины не решаются без визита к северному соседу, политика которого стала в последние годы более прагматичной, инициативной и наступательной. Как отстоять свои национальные интересы? На каких принципах строить взаимовыгодные отношения с более мощным и влиятельным партнером? В этом контексте довольно интересно взглянуть на опыт отношений Канады и США, различных по своей экономической мощи и геополитическому влиянию стран, степень взаимозависимости и глубина взаимодействия которых значительно превосходят украино-российские.

Участие автора статьи в одном из этапов проекта, инициированного профессором Йоркского университета Орестом Субтельным и поддержанного Канадским агентством по международному развитию, позволило сделать некоторые наблюдения об опыте канадско-американских взаимоотношений.

История отношений Канады и США свидетельствует о неизменно мирном их характере. Лишь однажды, еще в начале XVIII века, произошел вооруженный конфликт, в котором пострадали два десятка человек с обеих сторон. Главные причины такого миролюбия, видимо, в том, что, по сути, американцам не было смысла завоевывать территории канадских провинций. С одной стороны, это не имело существенного геополитического значения, а с другой — свободное передвижение капитала и рабочей силы позволяло достичь целей, не прибегая к оружию.

Тем не менее важность установления границ как необходимого элемента государственного суверенитета никогда не вызывала сомнения ни у той, ни у другой стороны. Урегулирование вопроса делимитации и демаркации общих границ, протяженность которых составляет более 9000 км, было в основном завершено в начале XIX века. В то же время некоторые вопросы, касающиеся делимитации водной границы, оставались нерешенными еще долгое время. В ряде случаев стороны не могли прийти к обоюдному согласию и прибегали к использованию международных арбитражных механизмов. В итоге практически все спорные вопросы были урегулированы. Установление границ не привело к созданию барьеров для товаров и людских потоков.

Сегодня канадско-американскую границу ежедневно пересекают более 300 тыс. человек. Объемы коммерческих грузовых перевозок поражают. С 1991 года их количество удвоилось и сегодня составляет около 45000 пересечений границы в день, то есть каждые две с половиной секунды.

После трагедии 11 сентября стал вопрос о реагировании на новые угрозы при сохранении прозрачности границ для пересечения товаров и граждан двух стран. В декабре 2001 года были подписаны декларация и план действий, в котором стороны обозначили меры для достижения этих целей. Были выделены соответствующие финансовые ресурсы, исчисляемые миллиардами долларов, для развития инфраструктуры, усиления мер безопасности и одновременно упрощения законного пересечения границы.

Экономические отношения — уникальное партнерство

ВВП Канады более чем в 10 раз меньше ВВП США. По сути, его объемы сопоставимы с ВВП одного штата Техас. Неравенство в экономических возможностях очевидно. В то же время существующая диспропорция не вызывает опасения у Канады, так как выгоды от экономического взаимодействия, которое строится на одинаковых рыночных подходах при взаимном доверии, прозрачности и прогнозируемости поведения партнера огромны.

Пол Д‘АНИЕРИ, адъюнкт-профессор, Центр российских и восточноевропейских исследований, Канзасский университет, США

— Что из опыта решения проблем в асимметричных отношениях Канады и США полезно для налаживания взаимовыгодных, равноправных отношений Украины и России?

— Отношения между США и Канадой изначально неравны, из-за размеров экономики США и возникающих в связи с этим возможностей серьезного влияния. Поэтому, когда возникают разногласия, США легче оказать давление на Канаду, которая зачастую чувствует себя обиженной. Но в основном разногласий не возникает. И США, и Канада получают огромную прибыль от взаимной торговли, и потому, несмотря на случающиеся иногда разногласия, не возникает дискуссий о выгодности и полезности этих отношений.

Я думаю, что первой главной составляющей этих отношений является долговременное сотрудничество и уважение. США и Канада долгое время разделены протяженной границей, которая защищена минимально. Между странами существует высокий уровень доверия, такой, что они не являются врагами и никогда ими не станут. Чтобы добиться того же в отношениях между Украиной и Россией необходимо время, но это возможно. В этом отношении действия России более важны. Несмотря на то что канадцы часто недовольны американским политическим, экономическим и культурным доминированием, они никогда не беспокоятся по поводу того, что США когда-либо попытаются посягнуть на их независимость. США не ведут речь о «реинтеграции» Канады и не оказывают давления на Канаду с целью ее вхождения в наднациональные структуры.

Украиной же в течение многих лет, по сути, управляли из Москвы. К сожалению, за последние десять лет различные влиятельные фигуры России заявляли о желании ограничить независимость Украины. Поэтому России нужно хорошо постараться, чтобы убедить Украину в том, что она заинтересована только во взаимовыгодных отношениях, а не в контроле над Украиной. Но для этого нужны не только слова, а и конкретные действия.

Вторым важным аспектом в отношениях между США и Канадой является простота перемещения их граждан из одной страны в другую. Можно свободно пересечь американо-канадскую границу без паспорта. Это облегчает перемещение граждан, способствует развитию бизнеса и помогает людям узнать больше о соседней стране. Даже когда между государствами возникали какие-то трения, угрозы изменения сложившегося порядка не возникало, в частности из-за того, что обе стороны осознают, насколько взаимовыгодны существующие правила.

Третьей ключевой составляющей американо-канадских отношений является прозрачность экономики в обеих странах. Канадцы всегда в курсе того, что происходит в Штатах и наоборот, хотя у них и разные формы демократии (в США — президентская форма правления, а в Канаде — Вестминстерская парламентская система). Даже когда действия США ущемляют деловые интересы канадцев, например, как в случае с тарифами на древесину, — политические процессы, ведущие к такому решению, для них — прозрачны и понятны. Канадцы понимают, что США не стремятся таким образом влиять на политику Канады, а лишь стараются помочь американским компаниям.

Наверное, есть ещё одна вещь в американо-канадских отношениях, представляющая интерес для Украины. В то время как отношения с США — одна из основных тем в канадской политической жизни и в канадских СМИ, отношения с Канадой редко становятся главной темой для обсуждения в американской политике. Это происходит из-за существенного различия двух стран в размерах и степени вовлеченности в мировые процессы. Отношения с США являются постоянной темой для канадских газет, но американские газеты могут неделями не упоминать о Канаде. Похожая ситуация и у Украины с Россией. Россия никогда не будет уделять так много внимания Украине, как это делает Украина в отношении России.

Итак, в отношениях между США и Канадой наиболее важны две вещи. Во-первых, это то, что из-за неравных размеров и силы Канада зачастую будет в невыгодном положении в своих отношениях с США. Во-вторых, это сильно не влияет на крепкую дружбу между двумя странами и на понимание канадцами того, насколько взаимовыгодны отношения с США.

Канада и США уже на протяжении многих лет являются самыми крупными в мире торговыми партнерами. Начиная с 1946 года, Канада — ведущий рынок для экспорта товаров из США. Она импортирует из США больше товаров, чем со всех стран Европейского Союза вместе взятых. Почти 86% канадского экспорта направляется ежегодно на американский рынок. Если переложить эти объемы на временное измерение, то практически 10 месяцев в году Канада торгует с США. Для сравнения с Россией — 8 часов в год, а с Украиной и того меньше — около получаса. На сегодня взаимная канадско-американская торговля составляет почти $480 млрд. и обеспечивает более двух миллионов рабочих мест в каждой стране. Ежедневно более чем на $1,3 млрд. товаров пересекают границу.

Таких впечатляющих результатов удалось достичь не только благодаря традиционным связям двух стран, но и обеспечению наиболее благоприятного торгового режима. С момента введения в 1989 году зоны свободной торговли канадско-американский товарооборот фактически удвоился. Ежегодно торговля возрастала почти на 12%. Объем взаимных прямых инвестиций возрос за этот период более чем вдвое.

В то же время, опыт канадско-американских отношений свидетельствует, что зона свободной торговли, создавая благоприятные условия для развития взаимной торговли, тем не менее, не гарантирует от периодически возникающих барьеров, создающихся введением протекционистских мер. Поэтому официальные канадские представители периодически настаивают, что «свободная торговля» — это именно свободная торговля, а не режим, при котором, в случае потери части рынка производителями, в одностороннем порядке меняются правила. При этом они, как правило, акцентируют внимание не на своих потерях, а на возникающих проблемах у потребителей в США. Когда США ввели 27% пошлину на ввозимую из Канады древесину и завозить эту продукцию стало выгодно даже из далекой Австралии, тотчас в ведущих американских изданиях появились статьи, характеризующие такую политику как «древесную глупость» и констатирующие, что данная мера оттолкнула около 300 тысяч американских семей от приобретения жилья через ипотечное кредитование.

Если по древесине канадцам удалось одержать значительную победу — недавно в рамках ВТО было принято позитивное для Канады решение, — то по вопросам субсидирования США пшеницы, возникших неравных условиях на рынке алкогольной продукции вопросы остаются. Кроме того, еще в 2001 году США инициировали четыре антидемпинговых расследования в отношении импорта из Канады, кроме упомянутой древесины, также мидий, томатов и стальных прутьев.

В свою очередь Канада ввела 300% пошлину на поставки американских курей и защищает своих производителей мясомолочной продукции. Так что говорить об одностороннем давлении экономически более сильной стороны было бы несправедливо.

Отмеченные меры, однако, не ставят под сомнение функционирование зоны свободной торговли. Правительства обоих государств понимают важность обеспечения интересов потребителей импортируемой продукции и обеспечения условий для справедливой конкуренции. На таких же принципах защиты, в первую очередь потребителя, стоило бы строить и украинско-российские торговые отношения. Ведь в противном случае лозунг «защиты национального производителя» может сыграть злую шутку — в отсутствие добросовестной конкуренции на внутреннем рынке, консервируются устаревшие технологии, отсутствует стимул для снижения издержек и цен.

Юрий ЩЕРБАК, Чрезвычайный и Полномочный Посол Украины в Канаде

— Что из опыта решения проблем в асимметричных отношениях Канады и США полезно для налаживания взаимовыгодных, равноправных отношений Украины и России?

— В поиске наиболее приемлемой формулы наших отношений с Россией, мы, бесспорно, можем и должны использовать богатый опыт равноправных (хоть и асимметричных) канадско-американских отношений.

Конечно, о прямых аналогиях речь не может идти (вообще, аналогии — вещь обманчивая и коварная): у упомянутых стран — Украины и России, Канады и США — разные алгоритмы исторического развития, они существовали в разных геополитических пространствах. Канада, которая не присоединилась к «сепаратистскому» восстанию янки против Британской короны, никогда не находилась во власти своего сильного соседа и никогда не превращалась в провинцию Соединенных Штатов, оставаясь, скорее, провинцией Великобритании.

Сегодня Канада и США исповедуют одинаковые политико-экономические ценности, являются членами одних и тех же союзов и объединений («Большая восьмерка», НАТО, ОЭСР, «Большая двадцатка» и т.д.) и представляют единую североамериканскую англоязычную цивилизацию — то есть, формально говоря, имеют больше сходств, чем различий. Вместе с тем, это — разные страны. Канада никогда не была и, надеюсь, не станет ни пятьдесят первым штатом, ни сателлитом США. И в этом плане диалектика отношений этой страны с южным соседом весьма поучительна для нас, украинцев. Можно выделить несколько особенностей такой модели.

Первая. Существует высокий уровень интеграции Канады в экономическое пространство США (так, например, до 85 % экспорта-импорта Канады приходится на американский рынок), причем Канада экспортирует в США энергоносители (природный газ из провинции Альберта), сырьевые материалы, древесину. Можно говорить о едином хозяйственном комплексе, формирующемся на Североамериканском континенте в связи с успешным функционированием зоны свободной торговли (НАФТА). Однако в связи с рядом протекционистских мер правительства США возникают конкретные ситуации, в ходе решения которых Канада жестко отстаивает свои экономические интересы. Один из последних примеров — сокращение экспорта в США древесины из Канады, больно ударившее по канадским производителям. С целью исправления этой ситуации премьер-министр Канады Ж.Кретьен осуществил специальную поездку в Вашингтон, где старался убедить президента Дж.Буша в нецелесообразности таких протекционистских мер.

Канада ревностно оберегает суверенность своего доллара, хотя иногда звучат призывы о введении в обращение в стране доллара США. Несмотря на гигантское преимущество экономики США над канадской (составляющей лишь часть, соизмеримую с ВВП штата Техас), Канада не страдает комплексом неполноценности, или «младшебратства», а твердо отстаивает свои национальные интересы, имея ряд сильных позиций в экономике США.

Вторая. Не желая оставаться в политическом плане в тени США, Канада ведет свою, вполне оригинальную внешнюю политику, часто не совпадающую с действиями Соединенных Штатов на мировой арене. В отличие от такого гиперсверхгосударства, как США, остающегося единственным полюсом силы в глобальном масштабе, Канада четко понимает, что является «средней силой» (midlepower) и не имеет никаких глобальных амбиций. Канада остается верной политике создания так называемой «сети человеческой безопасности», активно поддерживая ряд инициатив гуманитарного направления, — то, что я назвал бы «внешняя политика с человеческим лицом»: запрет противопехотных мин, борьба против участия детей в вооруженных конфликтах и т.д. В этом Канаду поддерживают такие государства, как Норвегия, Иордания и другие страны. Хотелось бы видеть среди них и Украину. Нередко позиция Канады по тем или иным вопросам ближе к позиции Европейского Союза, чем Соединенных Штатов.

И последняя, возможно, самая главная: руководство Канады преисполнено самоуважения, государственного и человеческого достоинства, убежденности в правильности избранного курса, независимо от того, нравится это США или нет. При этом, конечно, учитываются часто совпадающие коренные интересы США и Канады. Но руководители Канады сохраняют свой собственный, канадский стиль поведения в отношениях с великим соседом. Украине стоило бы поучиться этому и заботиться, прежде всего, о собственных национальных интересах, отбросив фальшиво-пропагандистскую риторику «вековечного братства». Необходимо помнить истину, что у государства нет вечных друзей (а тем более «братьев») и вечных врагов, а есть вечные интересы.

Активно развиваются американо-канадские отношения в энергетической сфере. Канада — наибольший для США поставщик сырой нефти, природного газа, электроэнергии и урана. Почти 35% потребностей США в свежем ядерном топливе, 15% в природном газе, 9% в нефти покрываются за счет поставок из Канады. Для Канады, поставляющей ежегодно в США энергоносителей более чем на $40 млрд., американский рынок важен еще в большей степени.

Как вы понимаете, поставки надежны и оплата производится своевременно. Тем не менее есть и проблемные вопросы. К примеру, поддержка США строительства обходной ветки газопровода через Аляску, а не по дну моря Бофорта и канадскую территорию, что значительно короче и дешевле. Канадцы, обеспокоенные решением американского Конгресса о предоставлении кредитных гарантий на сумму $10 млрд. на этот проект, сразу стали атаковать деловые круги США, чтобы воспрепятствовать потере части доходов и рабочих мест в своей стране.

Очень чувствительна продолжающаяся уже не первый год дискуссия о единой валюте — долларе США и валютном союзе. Причем протекает она по двум направлениям. Первое — собственно экономические последствия такого решения. Тут число сторонников и противников разделилось практически на равные части. С одной стороны, есть предпосылки к увеличению товарооборота, взаимодействия в экономической сфере. С другой — звучат предостережения, что здесь вам не ЕС, и доминирование США тотчас с введением единой валюты неизбежно.

Второе направление дискуссии — национальная гордость за свой — канадский доллар. У канадцев не так много исконно своего, так что доллары США с их холодными, словно наблюдаемые через прибор ночного видения, изображениями кажутся такими чуждыми по сравнению с разноцветными обитателями фауны на родных купюрах. Конечно, пока они не попали в бумажник.

Некоторые гуманитарные вопросы

Хотя территории и США, и Канады были колониями Великобритании, об общих корнях и происхождении вы практически не услышите. Дело тут, видимо, не только в том, что значительная часть населения США считает Канаду 51-м штатом, но и в прагматизме англосаксов.

Если вы спросите у людей на улицах Ванкувера, Виннипега или Торонто, причем белых, черных, азиатов, кто они — получите быстрый и уверенный ответ — канадцы. На вопрос же, что это значит, подавляющее большинство скажут — это значит, что мы — не американцы. В то же время в США и Канаде люди говорят, преимущественно, на одном и том же языке, слушают одинаковую музыку, смотрят одни и те же фильмы.

Можно говорить о засилье американских масс-медиа в Канаде. Сегодня 85% газет и журналов — американского происхождения. Кроме того, 70% музыки и радиопередач, 97% кинопродукции, три четверти книг. Некоторые американские местные компании (к примеру, на северо-западе), транслируя на американскую аудиторию в 20—30 тысяч, охватывают своей продукцией (в том числе и рекламной) миллионы канадских телезрителей.

Несмотря на приверженность принципам взаимного максимального доступа продукции партнеров, Канадой предпринимаются определенные шаги для защиты своего культурного пространства. Созданы государственные фонды для содействия развитию канадской культуры. Введены 25—35% ограничения на долю иностранной собственности в этой сфере. Кроме того, создаются условия для того, чтобы подписка на канадские издания была дешевле, чем на американские.

Несколько полезных советов

В своих взаимоотношениях с всесильным соседом канадцы применяют ряд правил и принципов, которые позволяют им отстоять свои позиции.

Правило первое — акцент на долгосрочности взаимовыгодных отношений, создание соответствующей благоприятной атмосферы. При этом приоритет — стратегическим интересам, а не сиюминутным выгодам.

Правило второе — строить взаимоотношения на четких нормах, закрепленных в соглашениях и договорах. Канадцы исходят из того очевидного момента, что в конфликтных ситуациях и игре без правил сильный всегда победит слабого. Сегодня договорно-правовая база канадско-американских отношений насчитывает почти 200 действующих документов.

Правило третье — по возможности использовать для решения проблемных вопросов взаимоотношений многосторонние структуры и механизмы — НАФТА, ВТО. В случае особо запутанных дел — международные арбитражные механизмы. Это дает возможность получить поддержку нескольких партнеров при отстаивании своей позиции. Такая рекомендация является еще одним аргументом в пользу необходимости присоединения Украины к ВТО. Больше того, если бы существовали четкие правила и соблюдались договоренности скажем в СНГ, то мы могли бы воспользоваться даже этим многосторонним механизмом. К сожалению, подходы к функционированию существующих и создаваемых региональных организаций на постсоветском пространстве слишком отличаются от международной практики.

Правило четвертое — систематически проводить активную и инициативную политику, направленную на защиту своих интересов. Департаментом иностранных дел и международной торговли Канады выработан даже соответствующий методологический документ по защите канадских интересов во взаимоотношениях с США. В нем акцентируется внимание на важности четкого понимания локального контекста событий, основных сил и игроков, сторонников и оппонентов, влияющих на необходимые решения. При этом значительное внимание уделяется региональным властям, настроениям в негосударственном секторе, в том числе политических и партийных группах, неправительственных организациях, деловых кругах. Таким образом, канадско-американские отношения действительно являются международными, а не межгосударственными. Хороший пример для украинско-российского взаимодействия, осуществляемого все еще преимущественно через государственный сектор и президентов со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Правило пятое — стараться избегать переплетения проблемных тем и соответствующего торга. Типа: не войдете в ЕврАзЭС — мы вам барьеры торговые не снимем. Или наоборот: будет зона свободной торговли — тогда и нулевой вариант ратифицируем. В Канаде, правда, тоже некоторые провинциальные политики время от времени предлагают урезать поставки в США нефти и газа в ответ на их меры по ограничению поставок древесины. Но такие заявления воспринимаются как популистские и не применяются во внешнеполитическом диалоге.

Правило шестое — использование координирующих механизмов как внешних, так и внутренних. Между США и Канадой регулярно проходят саммиты и встречи на различных уровнях. Существуют специальные министерские комиссии, практикуется назначение уполномоченных для решения отдельных долгосрочных вопросов. Кроме того, американские и канадские чиновники используют приватные встречи, благо зачастую и у тех и у других есть домики на берегах Онтарио и на Калифорнийском побережье.

Что касается внутренней ситуации, то тут у более крупного партнера действия менее скоординированы, что также рассматривается как определенное преимущество. Конечно, влияние частного сектора в США и России сегодня не сопоставимо, да и российские губернии не сравнить с американскими штатами. Тем не менее не лишним будет подумать, как Украине использовать не всегда совпадающие интересы Москвы и российских регионов, равно как и возможности деловых кругов, особенно тех, кто имеет стратегические интересы на украинской территории.

В общем, несмотря на существенные различия канадско-американского и украинско-российского взаимодействия, использование некоторых моментов из заокеанского опыта асимметричных отношений нам бы не помешало. Особенно в части последовательной защиты своих национальных интересов.