Как сделать "серую зону" Европы менее серой?

Приметно, насколько сильно покрытие международными организациями постсоветского пространства Восточно-Центральной Европы и Южного Кавказа сегодня коррелирует с территориальной целостностью стран этих регионов.

Два крупных блока конфронтируют друг с другом в Восточной Европе: НАТО, ЕС, с одной стороны, и Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) и Евразийский экономический союз (ЕЭС), с другой. Вместе с тем Грузия, Украина, Азербайджан и Молдова (ГУАМ), которые не являются членами ни одной из двух упомянутых коалиций, не контролируют полностью свои территории. В противоположность этому такие страны - члены НАТО и ЕС, как Эстония и Латвия, имеющие многочисленное российское меньшинство и более суровые законы о гражданстве, чем страны ГУАМ, с одной стороны, и экономически слабые страны - члены ОДКБ и ЕЭС, например Беларусь и Армения, с другой, полностью сохранили свои международно признанные границы.

В Азербайджане - Нагорный Карабах, в Молдове - Приднестровье, в Грузии - Южная Осетия и Абхазия, в Украине - Восточный Донбасс ("ДНР" и "ЛНР"): было создано шесть непризнанных псевдогосударств с прямой или, в случае Карабаха, косвенной поддержкой со стороны Кремля. Крым просто был аннексирован Россией. Согласно московской позиции, украинский полуостров с марта 2014 г. стал обычным регионом Российской Федерации. Эта интерпретация была отброшена в частности несколькими документами ООН, ОБСЕ и Совета Европы - т.е. организациями, в которых Россия и/или Советский Союз является или были полноправными членами на протяжении многих лет.

Недейственные союзы Восточной Европы

Перспективы дальнейшего восточного расширения ЕС и НАТО непонятны. ООН, ОБСЕ и Совет Европы, несмотря на четкие заявления относительно российской экспансии, тоже продемонстрировали свою несостоятельность в решении главной проблемы "серой зоны" Восточной Европы - вопрос международной безопасности. Это свидетельствует о том, что регион ГУАМ будет оставаться источником нестабильности на ближайшие годы.

Бесспорно, на протяжении последних двух десятилетий существовали различные многонациональные европейские структуры, специально созданные для усиления сотрудничества и стабильности в странах Восточно-Центральной Европы и Южного Кавказа. Среди них:

- Организация за демократию и экономическое развитие (GUAM), основанная в 2001 г.;

- Сообщество демократического выбора (CDC), основанное в 2005 г.;

- Черноморская синергия (BSS), основанная в 2007 г.;

- Восточное партнерство ЕС (EaP), начатое в 2009 г.;

- Бухарестская девятка (B9), созданная в 2015 г.;

- Инициатива "Триморье" (3SI), созданная в 2016 г.

Но такие форумы и структуры, как GUAM, CDC или BSS, были или являются слишком слабыми, или недолговечными, чтобы сделать этот регион безопаснее. Другие объединения, наоборот, динамические, но не включают, как в случае с B9 и 3SI, какую-либо из наиболее уязвимых стран "серой зоны". В действительности, в последние два проекта намеренно не приглашали четыре страны ГУАМ с самого начала.

"Восточное партнерство" ЕС продемонстрировало существенные результаты, - были заключены особенно крупные соглашения об ассоциации с тремя из четырех стран "серой зоны", с Грузией, Украиной и Молдовой в 2014 г. И к тому же эти чрезвычайно амбициозные договора содержат также статьи, касающиеся вопросов безопасности и обороны. Но ЕС - за исключением отдельных своих членов, в частности Польши, Великобритании и Литвы - не принимал меры по наполнению этих формулировок какими-либо существенными факторами за пределами общей финансовой, экономической и технической поддержки. Со времени ратификации трех соглашений всеми государствами - членами Союза, а также Европейским парламентом, Тбилиси, Киев и Кишинев воспользовались только очень ограниченной военной поддержкой со стороны Брюсселя.

Хуже того, некоторые страны - члены ЕС начали понемногу восстанавливать в той или иной степени свои экономические и дипломатические отношения с Москвой после введения санкций в ответ на нападение России на Украину в 2014 г. Наиболее вопиющей такой попыткой на сегодняшний день является строительство газопровода "Северный поток-2" через Балтийское море. Кремль - как и в случае с первым "Северным потоком" - разработал этот проект специально для того, чтобы уменьшить или даже избежать частичной зависимости Москвы от украинской газотранспортной системы и тем самым развязать себе руки для возможной будущей эскалации.

США как незаменимая сила в Восточной Европе

История создания транснациональных институтов в Восточной Европе за последние четверть века свидетельствует о необходимости того, чтобы США наконец приобщались к участию в этом процессе. Для политической стабильности не только Западной, но и Восточной Европы участие Вашингтона было и остается определяющим. Это проиллюстрировано, в частности, в Балтийской и Адриатической хартиях, подписанных Соединенными Штатами с несколькими посткоммунистическими странами в 1998-м и 2003-м с целью подготовки восточноевропейских государств к членству в НАТО. После их объединения со США в рамках Балтийской хартии Латвия, Литва и Эстония успешно вступили в НАТО в 2004 г.

Через пять лет после подписания Балтийской хартии несколько стран Западных Балкан заключили т.н. Адриатическую хартию со США. Этот документ создал условия, которые еще 20 лет назад были бы восприняты как диковинка на Балканах. В 2009 г. Албания, которая когда-то была одной из самых ужасных коммунистических диктатур Европы, и Хорватия стали членами НАТО. В 2017 г. Черногория, которую бомбардировали военные самолеты НАТО менее двадцати лет назад, стала 29-й страной -членом НАТО. Сейчас готовится вступление в НАТО Македонии и Боснии и Герцеговины. (Сербия является только кандидатом на вступление в ЕС и не подписала Адриатическую хартию, но получила статус наблюдателя Хартии. Вероятно, что Сербия, наконец, тоже обратится с заявлением относительно членства в НАТО, когда вступит в ЕС, и все остальные балканские государства будут полноправными членами Альянса).

Как известно, в 2008 г. Грузия и Украина официально подали заявки для имплементации Плана действий относительно членства в НАТО. Хотя эти заявления были отклонены, в конечной декларации Бухарестского саммита альянса от 3 апреля 2008 г. тогдашние 26 стран-членов приветствовали "евроатлантические стремления Украины и Грузии к членству в НАТО". Государства альянса даже добавили: "Мы сегодня согласились, что эти страны станут членами НАТО".

Амбивалентный статус Грузии и Украины как официальных будущих членов НАТО, но без дорожных карт для фактического вступления в альянс, был одним из определяющих факторов московской оккупации Южной Осетии и Абхазии в 2008-м, а также Крыма и Восточного Донбасса в 2014-м. Российская экспансия, в свою очередь, значительно усилила обеспокоенность в странах - членах альянса по поводу его дальнейшего расширения и создала патовую ситуацию относительно вступления Украины и Грузии в НАТО. Главный урок истории посткоммунистических государств Европы заключается в том, что политическая и институционная неопределенность порождают нестабильность и регресс, в то время как активная позиция и организационная структура повышают безопасность и содействуют прогрессу.

На пути к Хартии США со странами ГУАМ

Вашингтон частично запомнил урок от его предыдущих успехов в Центрально-Восточной Европе и от августовской катастрофы 2008 г. - российско-грузинской войны. США подписали двусторонние Хартии о стратегическом партнерстве с Украиной в декабре 2008 г. и с Грузией в январе 2009 г. В этих двух хартиях стороны провозглашали, что поддерживают интеграцию Украины и Грузии в европейские и евроатлантические структуры, сотрудничество в сфере безопасности и подготовку этих стран на вступление в НАТО. Но эти документы не послали достаточного сигнала России. Они остались в значительной степени неизвестными даже общественности трех государств, подписавших их.

На этом фоне сегодня необходимо расширение действующих двусторонних хартий в более широкий квазиальянс. Новая многосторонняя хартия должна демонстративно связывать США с тремя ассоциированными партнерами ЕС - Грузией, Молдовой и Украиной, а также, возможно, с Азербайджаном. Эта временная "полукоалиция" могла бы усилить значение и актуализировать группу ГУАМ, сформированную в 2001 г., по примеру моделей Балтийской и Адриатической хартий или даже вне их рамок.

Такие идеи уже были озвучены ранее, например в 2009 г. в Риге во время встречи министров иностранных дел стран Адриатики, Балтии и США, когда тогдашний глава МИДа Литвы Вигаудас Ушацкас призвал к дальнейшему расширению НАТО. Он предложил пригласить на такие встречи также представителей Украины и Грузии. Ушацкас заметил, что "Украина и Грузия, стремящиеся к членству в НАТО, могли бы воспользоваться нашим опытом проведения военных, политических и экономических реформ".

Такое соглашение, бесспорно, не обеспечит стойкой защиты странам ГУАМ так, как членам НАТО обеспечивает статья 5 Вашингтонского договора. Возможные уверения относительно безопасности со стороны США, вероятнее всего, тоже останутся менее четко определенными, чем гарантии, предоставленные Вашингтоном, скажем, Южной Корее или Израилю. Впрочем, такая хартия США-ГУАМ могла бы создать хоть какую-то элементарную организационную структуру для "серой зоны" Восточной Европы на время, пока эти четыре страны наконец станут членами ЕС, НАТО или/и других международных институтов, которые присоединят их надлежащим образом к международной системе безопасности. Даже очень осторожно сформулированная многосторонняя хартия между Вашингтоном, Киевом, Кишиневом, Тбилиси и Баку будет иметь значительную символическую силу, усилит общеевропейскую безопасность и повысит риски для Москвы в случае дальнейшей российской эскалации в странах ГУАМ.

Но существуют как минимум три предостережения относительно применения такого проекта. Во-первых, США вряд ли согласятся пообещать помощь четырем странам в деле возврата их утраченных территорий. Будущее восстановление всех семи сепаратистских регионов является важной темой в украинском, молдавском, грузинском и азербайджанском внутреннем политическом дискурсе. Поэтому Вашингтон должен выяснить с самого начала, что возврат семи отделенных территорий под контроль стран ГУАМ не является и не может быть функцией хартии.

Во-вторых, Азербайджан не объявил об амбициях относительно вступления в НАТО, а Молдова в своей действующей Конституции от 1994 г. определила себя в качестве внеблоковой страны. Следовательно, хартия должна оставить вопрос о будущем вхождении ее возможных государств-подписантов в НАТО открытым или даже полностью игнорировать эту тему. Как это ни удивительно, но именно у Молдовы и Азербайджана есть чрезвычайно тесные политические, экономические и этнолингвистические связи с их близкими и большими соседями- членами НАТО - Румынией и Турцией. А вот Грузия и Украина не имеют сравнительно близких отношений с какой-либо западной страной (когда-то близкие отношения Польши и Украины ухудшаются на протяжении последних лет из-за разногласий относительно исторической памяти). Кроме того, у Азербайджана с 2010 г. есть договор о взаимной помощи с Турцией, который, по крайней мере официально, обеспечивает Баку гарантиями безопасности одной страны - члена НАТО.

В-третьих, в отличие от Грузии, Украины и Молдовы, Азербайджан не имеет большого соглашения об ассоциации с ЕС. Даже больше, Азербайджан - также, в отличие от других трех стран, - не является даже электоральной демократией, а скорее автократией. Таким образом, хартия должна быть осторожной в формулировке своих политических стандартов.

Следовательно, поддержка Азербайджана может казаться противоречивой относительно общих целей внешней политики США. Но такие противоречия не являются необычными в западном геополитическом взаимодействии. Например, Азербайджан входит в программу ЕС "Восточное партнерство" с 2009 г. и получает финансовую поддержку от Брюсселя. Такие страны - члены НАТО, как Польша, Венгрия и особенно Турция, недавно в политическом развитии испытали значительные неудачи, ставящие под сомнение их принадлежность к полностью либеральным демократиям.

Несмотря на такие предостережения, будущая хартия США-ГУАМ, которая будет соответствовать моделям Балтийской и Адриатической хартий, могла бы стать определенным шагом вперед в укреплении безопасности в Восточной Европе. Такой новый квазиальянс поддерживал бы общую т.н. Европейскую политику добрососедства Брюсселя и особенно "Восточное партнерство" ЕС. Даже если такая многосторонняя хартия не сможет урегулировать хрупкую ситуацию в сфере безопасности в Восточно-Центральной Европе и на Южном Кавказе, она будет содействовать постепенному уменьшению серости в европейской постсоветской "серой зоне".