ГРАНИЦЫ УКРАИНЫ: СИМВОЛ НЕЗАВЕРШЕННОГО СТРОИТЕЛЬСТВА ГОСУДАРСТВА

Накануне юбилея независимости в официальных кругах снова стало модно говорить об успехах украинского опыта создания государства. Но даже в пределах формального создания государственных институтов и атрибутов в Украине еще не завершена реализация задач «первого уровня», которые символизировали бы необратимость осуществления государственного проекта под названием «Украина». Речь идет, в частности, о проблеме границ.

Молдавский вектор

Визит нового премьер-министра Молдовы Василе Тарлева в Киев привлек внимание к старой проблеме — неурегулированности границы с этим соседним государством. И хотя дискуссионным был лишь вопрос о судьбе участка автодороги 2-й технической категории Одесса—Рени длиной 7,77 км в районе села Паланка (Молдова), фактически неурегулированным оставался весь комплекс вопросов, связанных с делимитацией и демаркацией границы между двумя государствами. Двусторонний договор «О государственной границе», подписанный 18 августа 1999 года и ратифицированный Верховной Радой Украины 6 апреля 2000 года, оставался не ратифицированным парламентом Молдовы.

Но после того, как министр транспорта В.Пустовойтенко предупредил молдавского премьера о том, что правительство Украины будет вынуждено применить экономические меры в сфере транзита молдавских грузов через территорию Украины, в четверг ситуация достигла своей кульминации. Утром Верховная Рада Украины ратифицировала Соглашение и Протокол между правительствами Украины и Молдовы о взаимном признании прав и регулировании отношений собственности, а через час парламент Молдовы одобрил (73 голоса — «за», 20 — «против») Договор о государственной границе. Это событие вызывало мощные (по масштабам Молдовы) протесты. Уже с самого утра 12 июля дорога Одесса—Рени была перекрыта транспортными средствами жителей Паланки. А в столице около 500 человек перекрыли движение транспорта на центральной магистрали города — бульваре Стефана чел Маре, скандируя «Прочь коммунистов!», «Прочь Воронина!», «Прочь Тарлева!», «Паланку не отдадим». Представители гражданского комитета «Паланка», выступавшие против ратификации Договора, утверждают, что в их протестах нет ни малейших антиукраинских мотивов. Впрочем, они считают, что условия территориального обмена (Молдова получила выход к побережью Дуная) являются неравными. Так или иначе, имеем дело с редчайшим случаем, когда Украина может почувствовать себя могущественным государством, способным достигать определенных внешнеполитических целей.

Украинско-российские дилеммы

По сей день наиболее проблемной остается граница между Украиной и Российской Федерацией, имеющая общую протяженность 2292,6 км, что составляет почти треть от общей протяженности границ Украины. Официальные позиции Киева и Москвы по урегулированию правового статуса российско-украинской границы базируются на принципиально разных видениях: если украинская сторона является приверженцем организации границы по существующим в мире политико-правовыми стандартам, то РФ стремится сохранить преимущественно суррогатные формы «договоренностей», отражающие неполноту процесса правового оформления государственной границы Украины.

Исходная позиция Украины, которой она придерживается и сегодня, состояла в том, что все ее границы имеют одинаковый правовой статус. Украина последовательно требовала, чтобы в текст окончательных договоренностей были внесены статьи, которые обязали бы стороны обозначить границу на местности и установить ее режим.

Российское видение проблемы урегулирования своих границ после распада СССР было несколько иным. По утверждению высокого чиновника Федеральной пограничной службы РФ, российские границы можно условно выделить в три группы, по каждой из которых есть существенные отличия в правовом урегулировании. Во-первых — это бывшие границы СССР, во-вторых — граница РФ со странами, не вошедшими в Союз Независимых Государств, и в-третьих, — границы со странами–членами СНГ. Относительно последних вполне достаточным считалось ограничиться делимитацией границы. Но даже этот процесс довольно серьезно затянулся, и в 1998—1999 годах удалось лишь в общих чертах размежевать линии землепользования субъектов хозяйствования в пограничных областях Российской Федерации и Украины.

Нежелание даже начинать демаркацию границы с Украиной не значит, что Россия хотела бы сохранить ее полностью прозрачной. Различия между декларациями и практикой проявляются в том, что, часто акцентируя на проблемах жителей пограничных населенных пунктов, разделенных семей и т.п., российские чиновники четко представляют масштаб проблем, существующих в связи, например, с контрабандой и проникновением международной преступности. Эти и другие моменты влияют на характер действий пограничной службы РФ, готовой к усилению режима на границе де-факто, между тем как высокие российские чиновники официально возражают против закрепления его де-юре.

Особое беспокойство продолжает вызывать медленный темп урегулирования статуса Азовского моря и Керченского пролива.

Позиция украинской стороны состоит, во-первых, в том, чтобы Азовское море получило статус территориального моря и для России, и для Украины. Во-вторых, должно состояться его четкое размежевание и определение исключительных экономических зон. В-третьих, статус Керченского пролива требует отдельного решения.

Россияне настаивали на подтверждении за акваторией Азовского моря и Керченского пролива статуса внутренних вод России и Украины без их размежевания и установления специальных обозначений границы, а также на неразрывности правового режима Азовского моря и Керченского пролива. Кроме того, на совместном использовании минеральных и биологических ресурсов моря.

Переговоры по этим вопросам, которые сначала велись в русле общего переговорного процесса, оказались столь сложными, что постановлением правительства РФ от 15 декабря 1999 года была создана специальная группа для подготовки договоренностей по Азову. Судя по всему, придется отдельно остановиться на проблеме Керченского пролива, поскольку она касается общего вопроса о территориальных водах обоих государств: наибольшая ширина пролива — 15 километров, а граница территориальных вод для каждого государства определена в 12 морских миль (более 19 км). То есть, в этом случае требуется и четкое размежевание, и специальная договоренность о режиме пролива. В перспективе проблема может усложниться наличием моста, построение которого лоббируют пророссийские крымские политики.

Нынешняя неурегулированность статуса Азова приводит фактически к бесконтрольной хозяйственной деятельности на нем, в том числе и браконьеров из третьих стран.

Если сохранится неопределенное состояние статуса Азовского моря — Керченского пролива или Украина примет российские предложения по так называемому «совместному» использованию и контролю в этом регионе, возникнет прецедент, который будет противоречить нынешней украинской позиции об одинаковом статусе границы на всех ее участках.

По мнению ответственных лиц в МИД Украины, в ближайшее время возможно завершение процесса делимитации сухопутного участка украинско-российской границы. До конца нынешнего года Украина и Россия могут подготовить к подписанию Договор о делимитации. Об этом еще в апреле заявил директор договорно-правового департамента МИД Украины Александр Купчишин. По его словам, работа по делимитации государственной границы уже выполнена на 90 процентов. Остается определить лишь линию прохождения границы через населенные пункты в Донецкой, Харьковской и Луганской областях. Оптимизм по этому поводу разделяют и участники официальной рабочей группы, участвовавшие в последнем раунде переговоров по этому поводу в Белгороде в прошлом месяце.

Относительно Азова и Керченского пролива, то здесь оптимизма значительно меньше. Похоже, что переговоры об этой части украинско-российской границы, снова зашли в тупик. Как передали российские СМИ, их очередной раунд, назначенный на 10—12 июля, переносится по просьбе украинской стороны на осень, поскольку нынешние предложения россиян не могут быть приемлемыми.

Общественная мысль
и экспертные оценки

Выполняя исследовательский проект «Содействие реализации эффективной политики границ Украины», ЦМКВПУ проводит ряд социологических исследований и опросов экспертов. Ниже представлены сравнительные фрагменты двух таких исследований. В одном из них были задействованы 2014 респондентов различных возрастных и социальных групп населения из всех регионов Украины. Во втором приняли участие 64 эксперта, представляющие государственные учреждения, ответственные за реализацию внешней политики и политики безопасности Украины, аналитики государственных и неправительственных аналитических центров, журналисты-международники из ведущих украинских СМИ.

Очевидно, что основными интересами граждан является максимально свободное перемещение через границы, отсутствие или максимально меньшее количество препятствий, усложняющих путешествие. Поскольку более половины всех зарубежных поездок граждан Украины приходится на Россию, заинтересованность граждан в сохранении максимально прозрачной границы между двумя государствами выглядит вполне логичной (табл. 1). Впрочем, нельзя не отметить, что легкомысленное отношение большинства граждан к возможным опасностям, вытекающим из неурегулированного статуса границы, объясняется их незнанием таких угрожающих национальной безопасности факторов, как нелегальная миграция, международная преступность и контрабанда. В этом смысле особенно показательно мнение экспертов, придерживающихся иных взглядов, считающих, что суммарный вес опасностей, связанных с открытой границей с Россией, значительно превосходит положительные моменты существующего положения вещей.

Несколько иначе выглядит соотношение экспертных и общественных оценок по поводу желательного состоянии отечественных границ (табл. 2). Процент граждан, считающих, что граница должна быть «одинаково защищена по всему периметру», значительно превышает количество негативно оценивающих прозрачность украинско-российской границы в предыдущем вопросе. Можно предположить, что эти граждане желали бы иметь упрощенный режим коммуникаций со всеми соседними государствами. Среди экспертов, при абсолютном большинстве сторонников унифицированной границы, выделяется также значительная группа тех, кто хотел бы видеть западную границу Украины более открытой, чем восточная. Подобное видение вытекает из желательной перспективы участия Украины в процессах европейской интеграции.

Что же такое «государственная граница Украины»? Опрос свидетельствует, что общественное мнение постепенно избавляется от стереотипов советской эпохи, в соответствии с которыми образ границы отождествлялся с занавесом, отделяющим советских граждан от остальных и налагающим табу на все формы их жизни. Функциональный смысл границы, являющейся «гарантией обеспечения территориальной целостности и невмешательства во внутренние дела Украины», «средством защиты от контрабанды, нелегальной миграции, международной преступности», — доминирующий (табл. 3). Для значительной части граждан и экспертов граница является весомым атрибутом, «символом государства».

Эксперты отводят ключевое значение фильтрующей роли границы, призванной обеспечивать непроникновение в Украину международного криминала, нелегальных мигрантов и контрабанды. Однако это возможно лишь при условии создания полноценной современной инфраструктуры восточной границы, через которую в Украину сейчас попадает 90% нелегальных мигрантов и свыше 2/3 контрабанды.

Реализация «европейского выбора Украины» даже в минимальном формате невозможна без разрешения проблемы восточной границы, и об этом справедливо говорилось на последней встрече премьер-министра Украины с лидерами Евросоюза в Ганновере. Промедление в этом вопросе послужит дополнительным аргументом для стремящихся отмежевать Украину новой линией раздела от объединяющейся и расширяющейся Европы.