Будапештская броня

Каждая страна по-своему пытается решить проблему собственной безопасности. Одна вступает в ОДКБ, другая — в НАТО. А третья встает на путь нейтралитета. Ищет свою «броню» и Украина, вспоминая старые рецепты. В середине девяностых Киев частично решил эту проблему. Пятого декабря 1994 года Украина, Соединенные Штаты, Великобритания и Российская Федерация подписали Будапештский меморандум: государства, входящие в «ядерный клуб», в обмен на отказ нашей страны от ядерного оружия, предоставили ей гарантии безопасности. Они, впрочем, не мешали Киеву думать и о другом «зонтике» — о членстве в Североатлантическом альянсе. Но спустя пятнадцать лет после подписания документа Киев решил подлатать «будапештскую броню»: по информации «ЗН», он начал консультации с рядом стран о подготовке на базе меморандума многостороннего договора, в котором должен быть прописан механизм реализации гарантий безопасности Украины. Вступающий в действие, желательно, автоматически…

Ядерный арсенал, унаследованный Украиной после распада Советского Союза, мог защитить нашу страну и сделать ее серьезным игроком на международной арене. Так считали многие украинские граждане в девяностые. Многие придерживаются этой точки зрения и сегодня, упуская из виду, что Киев не имел технических возможностей обслуживать стратегическое ядерное оружие, а международное давление было огромным. Забывая при этом, что первоначально было вывезено тактическое ядерное оружие. Мы были вынуждены избавиться от межконтинентальных баллистических ракет и ядерных боезарядов, если хотели и далее оставаться членом мирового сообщества, а не стать страной-парией. Вопрос состоял лишь в том, что получит Украина от международного сообщества в обмен за свой отказ от статуса ядерной державы. В Киеве потребовали международных гарантий безопасности.

Эти условия были озвучены нашим парламентом в его постановлении по ратификации советско-американского договора о сокращении и ограничении стратегических наступательных вооружений
(СНВ-1) и Лиссабонского протокола к нему в ноябре 1993-го. А в январе 1994 года появилось трехстороннее заявление президентов Украины, США и РФ. В нем не только подтверждалась решимость Киева присоединиться к договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО), но и готовность Вашингтона и Москвы предоставить гарантии безопасности нашей стране в виде ряда собственных обязательств. И вот в венгерской столице в декабре 1994-го Украина, Соединенные Штаты, Соединенное Королевство и Российская Федерация подписали Меморандум о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к ДНЯО (в дальнейшем — Будапештский меморандум).

Позже свои гарантии безопасности предоставили Киеву Франция и Китай. Впрочем, Париж и Пекин не подписали этот документ, ограничившись соответствующими заявлениями.

Еще в момент подписания Будапештского меморандума эксперты, да и дипломаты, говорили: он не сможет гарантировать безопасности государства. Конечно, в пункте 6 этого документа предусматривались консультации Киева со странами-гарантами в случае угрозы безопасности нашей страны. Да и обещания не применять силу против территориальной целостности или политической независимости Украины и удерживаться от экономического давления важны для суверенитета украинского государства.

Но этот меморандум не является международным договором, поскольку не имеет юридически обязующей силы: парламенты стран-гарантов его не ратифицировали. Обязательства стран-гарантов не выходят за рамки, предусмотренные Уставом ООН, рядом ооновских резолюций, Заключительным актом СБСЕ, ДНЯО для любой другой страны. Да и какие уж это гарантии, если в случае угрозы национальной безопасности Украины у Киева будет возможность провести консультации по тому или иному поводу! Не больше. Ну не может быть гарантией безопасности обязательство сторон всего лишь сесть за стол переговоров! К тому же под меморандумом нет подписей представителей Франции и Китая. А это значит, что они вовсе не обязаны по требованию Киева начинать консультации. Сказанное означает, что Украина практически не имеет четких гарантий безопасности с механизмом их автоматического применения.

Эфемерность Будапештского меморандума — одна из причин, объясняющая, почему руководство нашей страны за все пятнадцать лет ни разу не применило этот документ во время кризисных ситуаций: Киев грозился использовать его, но все же предпочитал двусторонние консультации. А страны-гаранты, за исключением Соединенных Штатов, во время тузлинского кризиса 2003 года не испытывали никакого желания выполнять взятые на себя обязательства: юридически не обязывающий характер документа позволял сохранять им лицо.

Гарантии, предусмотренные меморандумом, не устраивали Украину как в момент подписания документа, так и сегодня, когда ситуация в сфере безопасности для нашей страны даже более неблагоприятна, чем в начале девяностых. Хотя для Украины нет прямой военной угрозы, зато хватает других. Зачастую они исходят от одной из стран-гарантов, нашего стратегического партнера — России.

К 2010-му Украина оказалась в положении сыра в сэндвиче: страна не входит ни в одну из двух военно-политических организаций в Европе — ни в НАТО, ни в ОДКБ, а ее территория стала фактически полем столкновения интересов основных геополитических игроков. При этом Украина играет роль статиста, никак не влияя на процессы, напрямую касающиеся ее безопасности. Как, например, в случае российско-американских переговоров по СНВ-2: эти вопросы обсуждают без участия украинцев.

Еще одна угроза нашей безопасности: на украинской земле находится иностранная военная база, военнослужащие которой вмешиваются во внутренние дела Украины. Ее присутствие в Крыму становится для нашего государства тем более угрожающим, что новая редакция российского закона «Об обороне» допускает использование российской армии за пределами России в случае нападения на дислоцированные за границей российские воинские формирования и для защиты граждан РФ.

От России исходят и другие угрозы, игнорирование которых невозможно. Например, новая военная доктрина РФ (ее собираются ввести в действие в 2010 году) предусматривает возможность нанесения превентивных ядерных ударов. А один из ее пунктов гласит, что ядерное оружие может быть применено и в локальном конфликте: главным критерием является наличие критической угрозы для национальной безопасности России. Подобная формулировка дает основания предположить, что Москва может применить ядерное оружие, в том числе и в случае конфликтов с государствами, ранее входившими в Советский Союз. А значит, и против Украины. И слабым утешением может служить то, что Москва, подписывая Будапештский меморандум, обязывалась в пункте 5 не применять ядерное оружие против государства–участника ДНЯО. Кстати, пункт 3 меморандума предусматривает, что страны воздержатся от экономического давления. Между тем Россия нарушает это свое обещание, время от времени подвергая нашу страну энергетическому прессингу.

Не способствует безопасности и то, что у Украины не оформлены границы с тремя соседними государствами, ранее входившими в Советский Союз, — Беларусью, Молдовой и Россией. В прошлом эта ситуация уже привела к украинско-российскому кризису вокруг острова Коса Тузла. А ведь россияне до сего времени не признают этот остров украинской территорией и отказываются подтвердить существовавшую еще с советских времен административную границу в Керченском проливе. Вполне возможно, что территориальный конфликт возникнет вновь. Причем не только с Россией, но и с Румынией: Бухарест в последние годы массово предоставляет румынское гражданство жителям Черновицкой и Одесской областей. Нельзя исключить, что через пару-тройку лет Румыния выдвинет территориальные претензии Украине: амбиций у тамошних политиков хватит. Так, нынешний президент Румынии Траян Бэсэску несколько лет назад предположил, что «при определенных обстоятельствах юг Украины должен вернуться в состав Молдовы». А ведь Бэсэску — один из тех румынских политиков, которые считают молдавское государство «недоразумением» и ратуют за присоединение Молдовы к Румынии.

Мы перечислили только ряд угроз безопасности Украины. Но есть и другие. И хотя наша страна — участник ряда международных договоров, сегодня она чувствует себя незащищенной. А тесное сотрудничество с НАТО не распространяет на нашу страну «зонтик» этой политико-военной организации: подписанная нынешним летом Декларация о дополнении Хартии об особом партнерстве между нашей страной и альянсом также предусматривает право Киева, в случае угрозы территориальной целостности, созывать комиссию Украина—НАТО. Однако официальный представитель альянса Джеймс Аппатурай сразу же после подписания документа пояснил, что Организация Североатлантического договора не намерена оказывать военную помощь Украине в обеспечении безопасности.

После того как перспектива вступления Украины в НАТО отдалилась на неопределенное время, Киев находится в поисках механизма, который бы гарантировал безопасность страны на этот, увы, длительный период. Задача трудная, если учесть, что существует не так уж и много вариантов ее решения. Членство в ОДКБ несет угрозу демократическому устройству нашей страны. Присоединение к европейской системе безопасности, о которой говорят Дмитрий Медведев и Юлия Тимошенко? Так ее еще не существует. Статус нейтралитета для Украины эфемерен и не решает проблему. Многомиллиардные иностранные инвестиции — лучшая гарантия безопасности Украины — отсутствуют. Вот и получается, считают многие украинские аналитики, что одним из наиболее реальных вариантов реализации цели Киева является трансформация Будапештского меморандума в документ, предусматривающий четкий механизм автоматического применения гарантий безопасности нашей страны. Этот новый документ не должен заменять курс евроатлантической интеграции, быть ему альтернативой. Он лишь заполнит на время вакуум в сфере безопасности.

В начале года Киев начал зондировать позиции стран-гарантов относительно отработки нового формата документа, который должен перевести положения меморандума в статьи нового договора, имеющие юридически обязующие последствия. По этому случаю Виктор Ющенко даже обратился к главам государств, присоединившихся к будапештским договоренностям. Ни одна из пяти стран не отказалась от консультаций. Но пока переговоры идут только с Вашингтоном и Москвой, двумя стратегическими партнерами Киева. Причем, если с американцами состоялся только один раунд консультаций, то с россиянами уже четыре.

И если позицию американцев еще можно объяснить осторожностью, то подобная активность россиян просто поразительна. Особенно, если учесть, что большинство из ныне существующих перед Украиной угроз возникло из-за политики нынешнего российского руководства. И можно только предполагать, пытаясь понять, откуда же у Кремля такая готовность вести переговоры о «Будапештском меморандуме-2» и гадать, какие уступки потребует взамен от Киева Москва, связывая руки будущего украинского руководства новыми условиями и договоренностями в сфере безопасности.

Что же касается прочих стран, то хотя с Пекином консультации еще не проводятся, по нашей информации, китайцы не отказываются подписать новый вариант. Так что, возможно, скоро пройдет и украинско-китайский раунд консультаций.

Каким будет документ в окончательном виде — неизвестно: переговоры находятся только на начальном этапе. И могут длиться годами. Но даже несмотря на неблагоприятную ситуацию в сфере безопасности, наша страна не должна торопиться побыстрее завершить их к очередному саммиту или поставить в зависимость от внутриполитической конъюнктуры: очевидно, что страны «ядерной пятерки» вновь постараются избежать фиксации своих конкретных обязательств перед Украиной. А это легче всего сделать, когда у партнера по переговорам цейтнот, и он торопится любой ценой их поскорее закончить.

Киев же, как можно судить, намерен вести речь только о многостороннем документе, который бы ратифицировали парламенты всех стран-гарантов. Иными словами, о договоре, имеющем юридически обязующий характер. Что же касается механизмов гарантий, то здесь пока можно только догадываться об их содержании. Но, проконсультировавшись с экспертами в сфере безопасности, мы можем предположить, что в интересах Киева в будущем документе четко прописать обязательства стран автоматически предпринимать ряд мер для защиты безопасности Украины и ответственность государств за нарушение обязательств. Хотя и маловероятно, что какая-то страна даст нам обязательство предоставить военную помощь в случае нападения, это также должно быть целью украинской дипломатии.

По большому счету, проведение переговоров и подписание нового документа позволят поднять статус украинского государства в системе международных отношений. Да только вряд ли новые обязательства смогут гарантированно обеспечить безопасность нашей страны. Не стоит питать иллюзий: новый договор не будет «броней» и «окончательной бумажкой». Конечно же, во многом он — для нашего самоуспокоения: в эпоху антидемпинговых и санитарных расследований, энергетического шантажа и информационных войн никто не сможет гарантировать от вмешательства той же России во внутренние дела Украины. И никакой документ не поможет: если это в интересах Кремля, Москва игнорирует собственные обязательства. Так было во время тузлинского кризиса 2003-го, когда возник территориальный конфликт. И это было во время украинско-российских газовых войн 2006-го и 2009-го, когда Россия оказывала энергетический прессинг. Но «Будапештский меморандум-2» может стать тем слабым поплавком, что позволит поддерживать безопасность Украины: гарантии-то завязаны на международном авторитете поручающейся страны. И это было бы хорошим примером для других. Если бы мы получили гарантии, то страны, вошедшие в ядерный клуб с черного хода, знали бы, что и они могли бы получить их, в случае отказа от своего ядерного арсенала. Пока же ситуация с Украиной, добровольно отказавшейся от ядерного оружия, скорее убеждает эти страны: ядерное оружие — лучшая защита собственной безопасности.