Поддержать
10 из 46 объединенных территориальных громад (ОТГ) в Донецкой области и 8 из 26 — в Луганской не имеют собственных органов местного самоуправления и управляются военно-гражданскими администрациями (ВГА). Около семи лет жители Луганщины и Донетчины также не избирают областные рады. ВГА, введенные в период военной нестабильности в 2015 году как временная мера, стали самой распространенной практикой решения любых административных проблем в двух восточных областях. Последние шаги к завершению децентрализационной реформы являются также шагами к прекращению этой практики, принудительно исключившей почти 650 тысяч граждан Украины из одного из важнейших демократических процессов в государстве за все 30 лет его существования.
Но какая реальная польза от железного кулака власти в регионе на восьмо году войны? Что на самом деле Киев пытается решить за счет ВГА? Почему лишение граждан права голоса не снимает политических проблем прифронтового региона? Целесообразно ли вообще размышлять о каких-то стратегиях возвращения оккупированных территорий, если Украинское государство демонстрирует абсолютную несостоятельность на подконтрольных прифронтовых?
Стабильно «временные»
В конце 2014 года донецкие областные рада и администрация зарегистрировались в Мариуполе — крупнейшем городе региона, оставшемся под контролем украинского правительства. К тому времени в стране переизбирали не только президента и парламент, но и часть местных рад. Донецкая областная не могла ни переизбраться, ни проводить заседания. В 2015 году президент Петр Порошенко создал на Донетчине и Луганщине первые военно-гражданские администрации, которые заменили собой и рады, и исполнительные органы. Таким образом управленческие рычаги, которые в обычных условиях держат члены депутатского корпуса во главе с председательствующим, а, когда речь идет о районных и областных администрациях — еще и администрации, сосредоточивались фактически в руках одного человека — главы ВГА. В том числе распоряжение местными бюджетами.
К тому времени решение о создании ВГА выглядело как вынужденное и временное. Их перечень несколько раз менялся в связи со стабилизацией обстановки в одних населенных пунктах и потерей других. В регионе продолжалась горячая фаза войны. Поэтому причины и намерения центральной власти сначала не вызвали вопросов. Однако уже вскоре после появления областных военно-гражданских администраций стали вспыхивать коррупционные скандалы, связанные с контрабандой и пассажирскими перевозками: на Донетчине тогда работали три крупных пункта пропуска на линии размежевания, ежемесячно пропускавшие через себя сотни тысяч людей.
Существование ВГА оставалось экономически мотивированным почти до начала президентской кампании. После прихода Зе! самые наглые схемы на КПВВ все же свернули, но военно-гражданские администрации вдруг доказали свою политическую пользу.
Осенью 2018-го ЦИК отменила назначенные на декабрь первые выборы в двух объединенных территориальных громадах глубоко в тылу, на западе Донетчины. Комиссия сослалась на те же аргументы, которыми обосновывалось существование ВГА в прифронтовых населенных пунктах двух областей: вооруженную агрессию России и террористическую угрозу. В декабре Верховная Рада ввела в части регионов военное положение, которое означало отмену в нем всех местных выборов. В январе 2019-го военно-гражданских администраций стало больше.
Преемник Петра Порошенко не только не отменил, но и развил эту практику. Теперь речь шла уже не о террористической угрозе: специфические меры применили из-за недееспособности местных рад в двух далеких от фронта городах Луганщины — новом областном центре Северодонецке и Лисичанске по соседству. Управление городами действительно было парализовано из-за постоянных местных разборок. Другое дело, что у Зеленского, как и раньше у Порошенко, наверное, во-первых, понимали — выборов в регионе им не выиграть, а во-вторых, попробовали испытать механизм введения ВГА где угодно.
Показательно, что ВГА в двух городах появились за три месяца до очередных местных выборов, когда их жители сами должны были исправить ситуацию, сложившуюся в Лисичанской и Северодонецкой городских радах. Вероятно, в офисе президента посчитали, что ресурсов «Слуги народа» не хватит, чтобы сформировать управляемое большинство по крайней мере в крупных громадах региона, где едва ли не наибольший вес набрали представители пророссийской ОПЗЖ. Даже с лояльными к СН людьми и силами, связанными с некогда политически влиятельным Ринатом Ахметовым. Поэтому следующим шагом, просто волевым решением, вне прописанных для этого процедур, Зеленский создал в обеих областях ряд ОТГ во главе с военно-гражданскими администрациями. Параллельно ВРУ внесла поправки в закон о ВГА, вследствие чего власть получила возможность создавать ВГА в отдельных громадах. Таким образом, чем дольше действовал на Луганщине и Донетчине «временный» административный режим, тем плотнее охватывали их громадами без избранных органов власти. Уже на законных основаниях.
«Мы наращиваем проблемы, как снежный ком»
Критерии, по которым определяются возможность или невозможность проведения выборов в громаде в восточных областях, не объявлялись. Поэтому есть основания сомневаться в их объективности. По сути, решение о пролонгировании ВГА отдано на откуп главе администрации, который подает свое обоснование «режима» в ЦИК. В Гражданской сети ОПОРА, которая занимается мониторингом выборов, рассказывают о разработке собственного набора, по которому вскоре проведут альтернативную оценку угроз в регионе. С одной стороны, оценка нормальности состояния дел в громаде будет учитывать состояние безопасности, связанное с вооруженными провокациями, а также распространением преступности. С другой — речь будет идти о наличии или отсутствии условий для обычной повседневной жизни: образования, торговли, общественной деятельности и т.п.
В ОПОРЕ настаивают на принятии законопроекта с критериями и процедурой признания определенной территории опасной для проведения выборов. Документ ОПОРА совместно с профильным парламентским комитетом уже разработала и отослала на экспертизу в международные учреждения, заметила недавно руководитель ГС Ольга Айвазовская.
«Если в громаде предоставляются базовые услуги, есть доступ к медиа, к исполнению гражданами их обязанностей перед государством, значит, там есть и возможность реализовать права граждан на местное самоуправление, — уточняет старший аналитик ГС ОПОРА Александр Клюжев. — Если Северодонецк живет, как и остальные громады в Украине, и только проводить выборы там вдруг становится опасно, то это порождает некоторые сомнения».
Более семи лет Луганская и Донецкая области развиваются частично вне процессов, общих для остальной страны. Еще до недавнего времени вместе с военно-гражданскими администрациями и объединенными территориальными громадами в регионе действовали представители власти, избранные в 2010 году. Даже объединив такие населенные пункты в ОТГ вне процедуры, без проведения местных выборов, Киев не спешил назначать им руководителей. Например, в Светлодарской ОТГ, созданной в феврале 2021 года (почти через четыре месяца после местных выборов в Украине), глава ВГА появился только в августе. Таким образом, как действующая громада Светлодарская ОТГ появилась только под конец лета 2021-го. Соответственно в формировании местных органов управления, объединении новых членов, процессе разработки и продвижения проектов развития Светлодарск и населенные пункты вокруг него почти на год отстали даже от последних созданных в стране ОТГ.
Этот случай не единственный: ОТГ, созданные на Донетчине и Луганщине последними и вне избирательного процесса, сформировали органы власти значительно позже, чем те, в которых состоялись выборы. «Мы отстаем в развитии и ограничены в правах, — констатирует бывший глава прифронтового Павлополя на юге Донецкой области Сергей Шапкин. — Есть ряд решений, которые может принимать только местная рада, например, о передаче земли на приватизацию».
ВГА не предусматривает института старост, поэтому в селах Сартанской ОТГ, куда вошел Павлополь, работают назначенные «главные специалисты отдела реформ». Члены громады не чувствуют причастности к управлению ею, активные граждане лишены смысла соревноваться за симпатии потенциальных избирателей. В регионе фактически приостановлено формирование новой элиты, констатирует Шапкин. «Кто-то решил, что ради блага можно один раз манипулировать законом или подстроить его под себя. Но теперь мы наращиваем проблемы, как снежный ком», — добавляет он.
Разрубить узел
Нельзя сказать, что в Украине не ищут путей решения этой проблемы. Уже несколько месяцев в парламенте ждет рассмотрения подготовленный ко второму чтению законопроект о местных государственных администрациях. Его принятие означало бы приближение к завершению процесса децентрализации. Обновленные МГА на уровне районов выполняли бы роль надзирателей за деятельностью местных рад с возможностью вмешиваться в незаконные действия. На Донетчине и Луганщине они имели бы больше функций и полномочий относительно прифронтовых громад, будучи теми же военно-гражданскими администрациями, которые, впрочем, не распоряжались бы местными бюджетами. Во всех громадах должны быть сформированы местные рады, настаивает один из соавторов децентрализации Юрий Ганущак.
Решить управленческие проблемы на востоке страны невозможно без принятия закона о МГА, убежден он. Для решения управленческих проблем в остальных регионах понадобился бы опыт, приобретенный на Востоке. Речь идет, в частности, о механизмах и процедуре роспуска местной рады. «Без запуска закона о местных государственных администрациях мы не получаем пример, как это должны выглядеть, — объясняет Ганущак. — Поставим себя на место любого президента. Есть депутаты, которые под влиянием олигархов или даже зарубежных деятелей прибегают к неким политическим шагам, а легитимного инструмента противодействия им нет. Поэтому президент делает самое простое из возможного: не объявляет выборы и назначает своего представителя руководить громадой».
Закон предусматривает ротацию глав МГА каждые три года — для снижения коррупционных рисков. К тому же от него ждут усложнения процедуры выказывания недоверия главе МГА — акта, который можно расценить как удар по исполнительной вертикали со стороны депутатского большинства, часто лояльного к местному олигарху.
Одно из положений законопроекта, о которых говорит Юрий Ганущак, должно стать изъятие из Конституции перечня областей. Так Рада открыла бы возможность для их укрупнения или изменения их границ. Харьковская, Днепропетровска и Запорожская области могли бы расшириться за счет остатков Донецкой и Луганской. Это решило бы проблему с избранием донецкой и луганской областных рад на время оккупации Донецка и Луганска.
Вслед за объединением городов, поселков и сел, в 2020 году в Украине объединили районы, уменьшив их количество примерно втрое. Громады в Луганской и Донецкой областях воспользовались этой частью реформы едва ли не больше всего.
Когда в 2015–2016 годах линия фронта стабилизировалась, многие населенные пункты вдоль нее оказались отрезанными от своих районных центров. Для приближенных к райцентрам потеря оказалась болезненной. Районы переформатировали так, что новые центры оказались на иногда недосягаемом расстоянии. Новые связи налаживались с ближайшими соседями, но не с отдаленными райцентрами, — на них, в конце концов, накапливалась обида: во многих присоединенных к «чужим» районам громадах чувствовали предубежденность в распределении ресурсов и внимания.
С расформированием старых районов и созданием ОТГ ситуация для многих изменилась коренным образом. Так, громады нынешней Сартанской ОТГ, которые до войны принадлежали к ныне оккупированному Новоазовскому району, позже были присоединены к отдаленной Волновахе. Но теснейшие исторические, экономические, социальные, культурные связи имели с Мариуполем и вследствие реформы вошли собственно в новообразованный Мариупольский район. «Эта идея (о присоединении к Мариуполю. — Ю.А.) была не так в головах, как в ногах: люди голосовали ногами», — комментирует Сергей Шапкин из Павлополя.
Какой бы политически уязвимой ни казалась идея укрупнения областей, можно не сомневаться, что для многих громад, особенно на востоке страны, она стала бы таким же выходом из тупика.
«Ряд областей Украины, такие, например, как Волынская и Ровенская, в прошлом представляли единые исторические регионы или административно-территориальные единицы. Общая граница Тернопольщины и Хмельнитчины до сих пор выглядит искусственно, с селами и городками с одинаковыми названиями по обе ее стороны. Нынешние границы ряда областей являются принципиально постоянными, скорее, для чьих-то политических и бизнес интересов, чем для подавляющего большинства жителей. Но на Востоке Украины вопрос укрупнения областей имеет наиболее практический смысл», — резюмирует Ганущак.
Идея о распределении частей Луганщины и Донетчины между соседними регионами не оригинальна. В 2015 году, например, ее расписывал Анатолий Ткачук, один из главных действующих лиц в многолетней децентрализационной эпопее Украины. Юрий Ганущак тоже ее сторонник. «Если вы оставляете этот перечень областей в Конституции, то фактически вы не делаете децентрализацию», — добавляет он.
Без какой-либо связи с киевскими кабинетами и конференц-холлами, идея о присоединении определенных частей Донетчины и Луганщины к регионам-соседям какое-то время распространялась и в народе. Без каких-либо политических оценок и лишних эмоций ее обсуждали на форумах местных медиа на юге и западе Донецкой области в 2014–2015 годах. Если с того времени о ней и забыли, то из-за исчезновения непосредственного повода, но не принципиальной актуальности.
Вместо выводов
Объективных причин для сохранения такого состояния дел со временем становится все меньше. Способы выхода из него уже разработаны и предложены людям, принимающим решение. Логика и аргументы их авторов и сторонников прозрачны и понятны. Впрочем, понятны и мотивы тех, кто медлит с их воплощением.
За семь лет, в течение которых центральная власть консервировала отставание двух восточных областей от демократических процессов в государстве, не произошло никаких сдвигов в урегулировании конфликта. Более того, Российская Федерация прилагает усилия к все более тесной интеграции оккупированных ею частей региона в ее политическое, общественное, культурное пространство, тогда как экономическая интеграция вследствие действий и российской, и украинской сторон, произошла раньше и быстрее.
Даже когда вернутся в состав Украины, эти территории какое-то время будут нуждаться в специальном управлении, отличном от того, которое действует в громадах под постоянным контролем украинского правительства. Таким образом, оккупация части Донетчины и Луганщины выглядит все более слабым оправданием сохранения областных ВГА. Но очевидная неспособность государства управлять (а не давить) на политически сложных территориях, мягко говоря, не вселяет оптимизма. Ведь на постоккупированных территориях проблем и рисков такого рода будет значительно больше. При этом мы не рассматриваем сейчас тему возвращения или невозвращения оккупированных территорий, которая требует отдельного глубокого разговора.
Отказ от практики фактически произвольного введения ВГА на уровне громад и районов имеет еще меньше объективных преград и требует исключительно политической воли депутатов парламента и президента. Имея готовые законопроекты и мощное общественное лобби, мы уже можем начинать противопоставлять ее вес сомнительным интересам, преобладавшим до сих пор.
Следить в Телеграмме
Войти с помощью Facebook
Войти с помощью Twitter
Войти с помощью Google