Закон о столице: против Кличко или за реформу?

Верховная Рада Украины планирует принять новую редакцию закона «О городе Киеве — столице Украины» еще до проведения очередных местных выборов, то есть до 25 октября 2020 года. Сложилась непростая ситуация — логика выстраивания сбалансированной системы публичной власти совпала с логикой политического противостояния. Властная команда взвесила шансы получить место мэра столицы как далеко не очевидные и решила все-таки разделить полномочия киевского городского головы и главы Киевской городской государственной администрации (КГГА). Что отвечает концептуальным положениям децентрализации власти, Европейской хартии местного самоуправления и неоднократным рекомендациям Совета Европы.

Основная проблема сложившейся ситуации в том, что после завершения первого и второго этапа децентрализации — создания объединенных территориальных громад и новых укрупненных районов, а также передачи финансов и полномочий громадам — реформа подразумевает включение механизма ответственности местного самоуправления за свои решения. И контроль здесь может быть возложен только на исполнительную власть. На каких уровнях создаются такие органы контроля — вопрос для обсуждения. В идеале нужно вносить изменения в Конституцию и, сбалансировав власть на региональном уровне (передав право формирования исполкомов областным радам), на базе областных и вновь созданных районных администраций создать префектуры. Наделив префектов функциями государственного надзора за актами местного самоуправления. И Киев здесь, конечно, не исключение.

Однако у власти сегодня нет голосов на то, чтобы внести в Конституцию изменения в этой части. Децентрализация по большому счету стала заложницей войны, Минска и пристального внимания России к нашему основному документу. Поэтому любой шаг власти в сторону Конституции вызывает опасения общества и политикума, связанные с особым статусом для «ДНР/ЛНР». Поэтому трогать Конституцию никто не будет. И для всех громад государственный надзор, скорее всего, будет установлен путем предоставления таких полномочий вновь созданным районным государственным администрациям (РГА). Что тоже не очень хорошо, поскольку РГА продолжит быть исполнительным органом районных рад, то есть зависимым от местных элит. Однако ввести механизм ответственности крайне необходимо.

И здесь столица — уже исключение. Киев живет по отдельному закону, который позволяет разделить полномочия мэра и главы КГГА, включить нужный механизм государственного надзора, не меняя при этом Конституцию. Вот, собственно, и вся история. Которой предстоит пасть жертвой манипуляций всеми сторонами, в ней участвующими. Однако даже если на защиту Кличко снова встанет пан Джулиани, это не изменит сути вопроса. И в этой ситуации мы можем лишь заботиться о том, чтобы суть эту во что бы то ни стало сохранить.

Таким образом, законопроект, который изменил бы систему управления в Киеве, был зарегистрирован еще в начале деятельности Верховной Рады IX-го созыва ровно год назад. Причем партия власти представила две его версии — 2143 и 2143-3. Первую безнадежно исказили Заключительными положениями, предполагавшими провести досрочные выборы в городе Киеве уже в декабре 2019-го. Тогда у молодой команды на волне успехов президентских и парламентских выборов была иллюзия завоевать столицу. Но уже на этапе рассмотрения законопроекта в комитете суровая реальность заставила скорректировать планы — и временные рамки не позволяли соблюсти процедуру прохождения проекта до начала предвыборной кампании даже в турборежиме, и социологический срез не давал гарантии, что победит выдвиженец Зе!команды. А поскольку отзыв законопроекта показался моветоном, решили дать ход другому законопроекту властной команды, идеологом которого является Дмитрий Гурин.

С самого начала законопроект выглядел ярким примером нарушения всех возможных правил нормотворчества, действующего законодательства и даже конституционных норм, что подтвердил вывод Главного научно-экспертного управления Верховной Рады более чем на двух десятках страниц. Главный лейтмотив заключался в том, что Конституция определяет лишь особенности осуществления как местного самоуправления, так и исполнительной власти в городе Киеве, вместе с тем в законопроект заложена попытка по-новому переписать действующее законодательство для города Киева, в частности в сфере градостроительной деятельности.

Авторы законопроекта парировали, что таким способом в Киеве апробируют новации, которые позже будут имплементированы в общее законодательство. В эпоху романтических надежд изменить мир, усилия молодой команды еще можно было воспринимать как борьбу с заскорузлыми бюрократическими нормами. Однако уже в апреле 2020-го, после того, как законопроект взяли за основу, уже Главное юридическое управление Верховной Рады Украины указало на многочисленные нарушения Конституции, разногласия между нормами законопроекта и действующего законодательства, закладки мин правовой неопределенности. Патриархальные термины вроде «ратуши» и «магистрата», требующие отдельных определений, еще не худшее нововведение, а вот имплементация закона в редакции, подготовленной ко второму чтению, может создать управленческий хаос в системе управления городом.

Вообще закон должен был выполнить три задачи: развести полномочия городского головы и главы КГГА, создать районы в городе Киеве и установить систему административного надзора со стороны КГГА за законностью актов Киеврады, ее исполнительных органов и должностных лиц.

Формально все эти вопросы есть в законопроекте. Однако предложенные решения порождают новые вопросы.

1. Разведение полномочий. Прежде всего, это касается статуса заместителей городского головы и их полномочий. Также не уточнены понятия «единоличный орган». В прямом понимании это означает, что все решения принимает исключительно городской голова. Даже у тренированного Кличко рука очень быстро устанет подписывать все управленческие документы. Непонятно также, могут ли создаваться отделенные органы в магистрате (например, управление образования), которые получают статус юридического лица и, соответственно, принимают самостоятельные акты. Концентрация власти в руках руководителя исполнительного органа Киеврады просто невероятная — он и единолично назначает главного архитектора, и руководит заседаниями рады, и созывает сессии, и даже представляет Киевраду, хотя не является ее депутатом. Абсолютная монархия. Странно, зачем же тогда в законопроекте вообще упоминается представительный орган?
2. Государственный надзор. Полномочия Киевской городской государственной администрации выписываются весьма оригинальным образом: «Киевская городская государственная администрация, согласно части третьей статьи 143 Конституции Украины, предоставляет Киевскому магистрату полномочия, определенные Законом Украины «О местных государственных администрациях» и другими законами, кроме полномочий в…». Но орган исполнительной власти не может предоставлять полномочия органу местного самоуправления — они определяются в законе прямо, без ссылки на другие органы публичной власти. Реверанс в сторону исполнительной власти на самом деле — обман, который подтверждается Заключительными положениями, где органу местного самоуправление поручено «ликвидировать орган исполнительной власти — районную в городе Киеве государственную администрацию», что немыслимо в правовом государстве, ведь орган местного самоуправления не может ликвидировать то, чего не создавал, тем более орган исполнительной власти.

Конституционная норма об обеспечении законности деятельности Киеврады тоже, по сути, в законопроекте беззубая. Прежде всего, КГГА наделяют полномочиями осуществлять надзор за законностью актов, которые касаются только делегированных полномочий. Однако это противоречит сути общего надзора, который предполагает, что надзору за законностью подлежат ВСЕ акты без разделения на собственные и делегированные. И это понятно, если вспомнить, что больше всего злоупотреблений — в сфере управления землей и застройкой города, которые относятся к собственным полномочиям местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления (ЕХМС) не различает собственных и делегированных полномочий, указывая, что «административный надзор за деятельностью органов местного самоуправления, как правило, имеет целью лишь обеспечение соблюдения закона и конституционных принципов». Но в отношении делегированных полномочий (в ЕХМС употреблен термин «порученных»), надзор может осуществляться также за их «принадлежностью», то есть за достижением определенных законом стандартов. Такая подмена понятий практически нивелирует суть административного надзора за деятельностью органов местного самоуправления в Киеве. А чтобы совсем ее выхолостить, такой надзор согласно законопроекту заканчивается… предписанием.

Такое предписание является «требованием к органам местного самоуправления привести в соответствие с Конституцией и законами Украины их решения, вынесенные по вопросам делегированных им полномочий, и является обязательным для рассмотрения». И все. Никаких санкций за невыполнение предписания нет. Нормы ч. 2 статьи 144, предусматривающей, что «решения органов местного самоуправления по мотивам их несоответствия Конституции Украины или законам Украины приостанавливаются в установленном порядке с одновременным обращением в суд», в законопроекте не реализованы.

3. Районы. И, наконец, районные в городе рады, которые обещали восстановить кандидаты от провластной партии, баллотировавшиеся в Киеве. Они вроде бы в законопроекте есть, но реально… их нет. Законопроектом предусмотрено, что районные рады создаются согласно решению Киеврады, а учитывая авторитарные тенденции, ее депутаты не будут спешить делиться полномочиями с коллегами в районах. Тем более бюджетными средствами, ведь на кону около 60 млрд грн — сумма, соразмерная с финансированием обороны в Украине. Такими средствами ни депутаты Киеврады, ни тем более Киевский городской голова, конечно, по собственной воле делиться не будут. Ведь обязательства создать районные рады в Заключительных положениях законопроекта нет. Как и ответственности за невыполнение этой нормы.

Полномочий районных рад секторального характера в законопроекте тоже нет. Как и порядка наделения ими. И хотя попутно упоминаются районные бюджеты, законопроект умалчивает, каким образом формируются доходы этих бюджетов. При обсуждении этого вопроса его авторы апеллировали к статье 140 Основного закона, предусматривающей, что «вопрос организации управления районами в городах относится к компетенции городских рад», но вместе с тем законодатели не обратили внимания на нормы других статей Конституции.

В частности статьи 133, согласно которой районы в городах относятся к системе административно-территориального устройства. И их обязательность именно как административно-территориальных единиц тоже может быть предусмотрена, поскольку города Киев и Севастополь упоминаются в этой статье как административно-территориальные единицы, имеющие специальный статус. И как административно-территориальные единицы районы в Киеве должны иметь полномочия, определенные именно законом, а не решением Киеврады, потому что иначе создается правовая неопределенность — районные в городе рады не могут быть сформированы без установленных полномочий.

Можно было бы хотя бы в Переходных положениях к законопроекту дать перечень полномочий, которыми наделяют районные рады до решения Киеврады об изменении такого перечня. Это, по крайней мере, позволило бы иметь правовые основания для объявления выборов в районные в городе Киеве рады. И, наконец, в законопроекте можно было бы, по крайней мере определить принципы наделения районных рад полномочиями, чтобы указать направление для Киеврады.

Вообще законопроект, подготовленный ко второму чтению, производит грустное впечатление. Лучше всего было бы направить его на повторное второе чтение, где учесть, по крайней мере многочисленные замечания Главного юридического управления ВРУ и ряд концептуальных ошибок. Однако временные рамки весьма ограничены — до выборов остался месяц. Утверждение законопроекта после выборов породит обвинение власти в изменении правового поля из-за политической целесообразности. Дескать, избиратели голосовали за киевского голову с одними полномочиями, а власть их изменила с учетом результатов выборов. Весьма возможно, что будет представление в Конституционный суд с требованием к президенту утвердить победителя выборов на должность киевского городского головы еще и главой КГГА.

Практически сейчас мы проходим тест на то, будет ли продолжаться децентрализация в Украине. Законопроект слабый, создает правовые коллизии, в нем нарушен принцип сдерживаний и противовесов. Но он, по крайней мере, является первым шагом к разрешению наибольшего разногласия — объединения должностей руководителя органа самоуправления и органа исполнительной власти. Что символично, поскольку такой симбиоз закреплен Конституцией в отношении органов публичной власти областного и районного уровней. И как будет выглядеть взаимодействие местного самоуправления и исполнительной власти после запланированных конституционных изменений, можно будет увидеть на примере Киева.

Поэтому закон нужно принимать. И регистрировать изменения в него сразу после того, как высохнет подпись президента. Пока заложенные в законе мины не начнут взрываться.