Взятие Севастополя

Факт одобрения Севастопольским городским советом харьковского соглашения о продолжении базирования в Крыму безопасности. Тем более что «человек с ружьем» в Севастополе практически непредсказуем, поскольку неподотчетен и неподконтролен местным властям.

Новые геополитические реалии актуализировали необходимость принятия специального закона о Севастополе. До недавних пор украинские политики как пророссийского, так и патриотического лагерей считали целесообразным сохранять статус-кво до 2017 года. Первые опасались подвергать резким институционным изменениям территорию преданного электората, вторые надеялись, что проблемы юга Крыма рассосутся после ухода оттуда российских войск. Однако процедура, похоже, затянется, и потому упорядочение деятельности различных органов власти становится острой необходимостью.

К теме Севастополя парламент обращался неоднократно. В последний раз законопроект, который закреплял модель организации власти по примеру Киева, даже был проголосован, однако Ющенко вовремя наложил на него вето как на закон, нарушающий управляемость территории со стороны государства. Аналогичный проект практически сразу снова был подан в Верховную Раду Украины народными депутатами И.Вернидубовым, В.Колесниченко, В.Литвином, П.Симоненко (р. № 2321 от 03.04.2008 г.). Основная идея — автоматическое назначение главой Севастопольской государственной администрации мэра, избранного всенародно. В том, какие проблемы возникают при этом, лучше всего могли убедиться киевляне: власть становится полностью бесконтрольной. Но если неэффективная организация власти в Киеве создает неудобства только для киевлян, народных депутатов и членов правительства, то в случае с Севастополем потеря управляемости органов власти практически означает передачу территории под управление соседнего государства. Если президент и правительство действительно хотят влиять на деятельность органов государственной власти и местного самоуправления в Севастополе, они должны предложить другие решения по формированию властных структур в Севастополе. Хотя это и непросто.

Начнем с того, что определенное Конституцией территориальное образование «город со специальным статусом Севастополь» — на самом деле не город. Это свыше 30 поселений, в число которых входят собственно город Севастополь в границах его застройки, город Инкерман, фактически являющийся воротами в город Севастополь, город Балаклава, между прочим, не имеющий статуса города, поселок Кача и ряд сел. Представительские органы власти — Севастопольский городской совет, депутаты которого избираются на территории города, а решения касаются всей территории «большого Севастополя»; четыре районных совета, два из которых распространяют свою юрисдикцию на территорию собственно города, а два — на территорию других поселений. Кроме этого, еще есть Инкерманский городской совет, Качинский поселковый, Орлинский, Верхнесадовский, Андреевский, Терновский сельские советы, а также избираются соответствующие председатели территориальных общин. Городского севастопольского головы нет, однако советом избирается глава Севастопольского городского совета, выполняющий функции спикера. Исполнительными органами Севастопольского городского совета и районных советов являются, соответственно, Севастопольская городская государственная администрация, Нахимовская, Гагаринская, Ленинская и Балаклавская районные государственные администрации. Полномочия органов власти накладываются, что особенно болезненно проявляется, когда приходится решать земельные вопросы. Формирование местных бюджетов — тоже хронический недуг: в отличие от остальной территории Украины, здесь сохраняется советская «матрешка», когда в государственном бюджете предусматриваются трансферты для «большого» Севастополя, городской совет делит средства между районами, а те — уже между сельскими, поселковым бюджетом. Конечно, о независимости местного самоуправления с такими раскладами говорить не приходится.

Поскольку собственных исполнительных органов ни городской, ни районные советы не имеют, малейшие промахи в управлении городом со стороны органов исполнительной власти, то есть городской и районных государственных администраций, вызывают сокрушительную критику местных депутатов. Причем ответственность фактически переводится на центральное правительство, которое назначило бестолковых чиновников управлять «легендарным Севастополем». При отсутствии реальных рычагов влияния на исполнительные органы депутатский корпус развлекается политическими заявлениями и решениями явно не местного значения. В целом в общественном сознании насаждается образ врага в лице украинского государства, которое априори не способно обеспечить управление городом.

Таким образом, от решения о построении эффективной системы управления городом зависит, потеряет ли Украина фактически этот форпост. Поэтому в декабре 2009-го правительство Тимошенко поручило Минрегионстрою разработать законопроект о городе со специальным статусом Севастополь. Закладывались такие параметры. Во-первых, нужно было обеспечить управляемость территории со стороны государства. Во-вторых, необходимо было гарантировать реальное местное самоуправление в тех административно-территориальных единицах, которые способны его осуществлять, исходя из интеллектуальных, экономических, материальных и финансовых ресурсов. Речь идет прежде всего об Инкермане, Балаклаве, Каче и самом городе Севастополь. В-третьих, поскольку «большой Севастополь» является микрорегионом, где, в соответствии с законодательством, реализуются полномочия области, района, города, — необходимо было четко развести эти полномочия между органами исполнительной власти и органами местного самоуправления разных уровней. Также предлагалось применить те аспекты организации власти, которые политикум уже воспринимает адекватно, — формирование собственных исполнительных органов местных советов, переведение всех местных бюджетов на прямые отношения с государственным бюджетом. За местными администрациями предлагалось оставить функции контроля за деятельностью органов местного самоуправления, координации территориальных органов исполнительной власти, прежде всего силовых структур, и наделения ее некоторыми сугубо государственными функциями, например, ведение реестра избирателей и исполнение общегосударственных программ социальной защиты. Еще одна политическая задача: уровень местного самоуправления должен быть выше, чем на других территориях Украины, и, безусловно, лучше, чем в авторитарной России.

Как и в случае с Киевом, Конституция дает здесь широкое поле для маневров, относя вопросы организации исполнительной власти и органов местного самоуправления к регулированию отдельным законом. Практически на примере Севастополя можно отрабатывать элементы реформы организации управления территории, предусматривающие проведение административно-территориальных изменений, перестройку территориальных органов исполнительной власти и формирование ответственного и действенного местного самоуправления. Правда, в той же Конституции употребляется термин «город» к территориальному образованию, которое не является городом, и это может служить поводом для политических манипуляций.

Законопроект о статусе Севастополя предусматривает такое развитие властных структур. На базовом уровне предлагается создать пять общин — Севастопольская в пределах застройки города, Инкерманская, в которую, кроме самого города Инкермана, будут входить территории, в данное время находящиеся в управлении Верхнесадовского сельсовета, и северная сторона Севастопольской бухты, Балаклавская, Качинская и Орлинская. Целесообразность создания последней общины — спорная, поскольку она имеет слабые ресурсы для обеспечения стабильного развития, но рекреационный и экономический потенциал «маленькой Швейцарии» вокруг Байдарской долины довольно перспективный. Общины наделяются полномочиями, которые они способны исполнять самостоятельно, без переадресовки другим органам власти. Речь идет прежде всего о благоустройстве территории, организации дошкольного и среднего образования, первичной и профилактической медико-санитарной помощи. А вот содержание больниц передается на более высокий уровень, в ведение совета Севастополя («большого»), как, в конце концов, и другие функции, являющиеся общими для общин и которые нельзя расчленить без потери качества предоставления социальных услуг.

Если председателя исполнительного органа общины — городского, поселкового, сельского — избирают всенародно жители соответствующей общины, то председатель совета Севастополя избирается советом, как и председатель исполнительного комитета совета. Причем председатель совета не может быть одновременно председателем исполкома. Таким образом, политические и хозяйственные функции разводятся, что, учитывая опыт развитых стран, повышает профессиональный уровень исполнения своих полномочий должностными лицами.

Образ государства на территории Севастополя олицетворяет глава Севастопольской государственной администрации, выполняющий классические функции префекта, как во Франции, или воеводы, как в Польше. Законопроектом предусмотрены процедуры взаимодействия между органами местного самоуправления и Севастопольской государственной администрацией. Так, если ее глава усматривает в решении органов местного самоуправления нарушения закона, он приостанавливает это решение и одновременно обращается в суд, который окончательно решает, кто прав. Причем на это дается только тридцать дней. По истечении этого срока решение считается априори законным, и опротестовать его можно лишь в общем порядке. Такая система дисциплинирует обе стороны: органы местного самоуправления будут остерегаться плодить некомпетентные решения, побаиваясь снижения электоральной привлекательности, а глава СГА рискует своим реноме, останавливая решения, которые потом в суде признаются правомерными. И удержаться не выйдет: если пропустит явно незаконный акт, в Киеве по голове не погладят. Поэтому надо быть постоянно в тонусе.

Правда, к органам самоуправления, на территории юрисдикции которых расположены войска ЧФ (от такой «радости» пока что свободна только Балаклавская община), применяются более жесткие нормы. Здесь инициатива обращения в суд предоставляется органу самоуправления, чье решение приостановил глава госадминистрации. Также необходимо согласовывать с ним акты, касающиеся жизнеобеспечения частей Черноморского флота РФ, акты, относящиеся к управлению землей, а также назначение на должности руководителей обособленных подразделений исполнительных органов совета. Что же, право ежедневно созерцать Андреевские флаги накладывает определенные ограничения. Чтобы не натолкнуться на международный инцидент.

К новинкам, которые предлагают применить на территории Севастополя, можно причислить внедрение института старост — выборных лиц в поселениях, играющих роль посредника между жителями и властью.

Какая перспектива у законопроекта? Руководство Севастопольской городской государственной администрации времен, когда ею руководил Куницын, его поддерживало. А вот нынешний глава СГГА Саратов активно стоит на стороне проекта Вернидубова. Либо господин Саратов забыл, что он уже не председатель Севастопольского городского совета, а представитель центральной власти, либо же получил карт-бланш на активные действия по отчуждению Севастополя от Украины. Увидим по реакции хозяина Банковой, который якобы не склонен терпеть самодеятельность своих опричников. Также это тест для законодателей. Наличие двух законопроектов с диаметрально противоположной идеологией вынудит политические силы определяться, причем открыто и однозначно.

В последние годы жители Севастополя чувствуют себя обделенными: Россия так и не выполнила своего обещания вернуть «город русской славы» в лоно «матушки России». Да и Украина никак не проявила себя в городе, уважающем силу и четкость. Похоже, состояние неопределенности будет продолжаться долго: России не выгодно явно нарушать территориальную целостность Украины, поскольку открытое противостояние ставит крест на стратегии возврата страны в геополитическую орбиту Российской Федерации. Значительно эффективнее постепенно подрывать целостность Украины в экономической и гуманитарной сферах. И роль Севастополя в этой стратегии — быть буферной зоной, где консервируется совковая мифология с ее величием и убогостью.

Роль же Украинского государства состоит в создании таких условий, чтобы севастопольцы если и не полюбили бы его, то по крайней мере начали бы уважать. И тогда вывод иностранных войск станет естественным желанием самих жителей этого края.