Способность быть государством

Неподписание соглашения об ассоциации с ЕС в Вильнюсе стало крупнейшим внешнеполитическим поражением за всю историю Украины. Большим, чем даже непредоставление Украине Плана действий относительно членства во время саммита НАТО в Бухаресте. Тогда, по крайней мере, были сохранены все правила большой геополитической игры: попытка Украины получить членство в НАТО, поддержка ее усилий со стороны США и нескольких союзников, активное противодействие этому со стороны России - прямо или внутри НАТО, через ее сторонников в этом вопросе вроде Германии. Государства с разными позициями сошлись в противостоянии. Консенсус относительно обращения Украины достигнут не был. Стороны согласились с формулировкой вроде "однажды Украина станет членом НАТО", которая хотя бы для приличия дала всем возможность сохранить лицо. И вернулись из Бухареста - кто с ощущением поражения, кто - победы, и главное - все с собственной внешней политикой и, прежде всего, с сохранением собственной субъектности на международной арене.

Путь, который стороны прошли к неподписанию соглашения об ассоциации, качественно другой. То, что случилось, несет в себе значительно большие угрозы для нашей страны, чем просто финансовые потери или недостижение цели, определенной и согласованной на всех уровнях процесса принятия решений в нашем государстве. Решение правительства Украины от 21 ноября 2013 г. создает угрозу сохранению за Украиной главного атрибута независимого государства и равноправного члена международного сообщества: международной правосубъектности и договороспособности, способности самостоятельно определять, вести и защищать собственную внешнюю политику.

Международные соглашения по своим коротко- или долгосрочными последствиям для каждой из сторон могут иметь очень разный характер - быть хорошо сбалансированными и взаимовыгодными или же несбалансированными и удобными в тот или иной период времени лишь одной стороне. В современном мире однозначно определить преимущества или потери довольно сложно - учитывая комплексность, а часто разновекторность интересов внутри каждого из обществ, представленных государством в переговорном процессе, быструю изменяемость международной экономической и политической ситуации, условность тех или иных преимуществ в тот или иной период времени. Условия международных соглашений могут обусловить прибыль одного предприятия сегодня, но обернуться потерями всего общества завтра, и, наоборот, высокая цена на энергоносители может обеспечить высокие социальные стандарты сегодня, но ввести экономику в стагнацию и ухудшить социальные стандарты завтра.

Во многих аспектах Соглашение об ассоциации действительно сложно назвать самым выгодным из всех соглашений, которые были заключены украинской стороной за последние 20 лет. Способность Украины выполнить в определенные сроки ряд положений соглашения более чем сомнительна, о ее евроинтеграционном потенциале можно серьезно дискутировать.

В 2003-м обсуждалось, что новое соглашение должно базироваться на Стратегии интеграции Украины в ЕС, которая четко предусмотрит необходимость обретения Украиной членства в ЕС. В этом случае будущее соглашение можно было рассматривать как предвступительный инструмент. Однако, несмотря на помаранчевую революцию, ЕС начал сигнализировать о неготовности включить ссылку на европейскую перспективу, а предложил соглашение с основным элементом в виде углубленной ЗСТ (объективно более удобной для более сильного партнера - то есть ЕС).

В этой ситуации необходимо было четко определить конечную цель отношений - членство или равноправное партнерство (например, подачей заявки на вступление в ЕС и получение того или иного ответа ЕС) и чтобы потом вступать в переговоры. Ведь это абсолютно два разных соглашения - соглашение между двумя равными торговыми партнерами и евроинтеграционное соглашение, при котором одна сторона берет на себя огромные обязательства взамен за возможность стать полноправным членом другой.

И вообще, соглашение - это формальная фиксация согласия сторон относительно развития сотрудничества. И если такое согласие есть, то форма его фиксации и название - вещь второстепенная: ряд стран вступил в ЕС вообще без соглашения об ассоциации.

Однако украинское политическое руководство (и правительство премьер-министра Януковича, и правительство премьер-министра Тимошенко во время президентства В.Ющенко) приняли политическое решение провести переговоры с ЕС без договоренности относительно цели соглашения. На протяжении пяти лет переговорного процесса и переговорщикам, и политическому руководству было хорошо известно и об удалении из текста соглашения ссылки о европейской перспективе, и об объеме обязательств относительно приведения наших стандартов к стандартам ЕС, и о согласованных квотах и переходных периодах, и о параметрах финансовых обязательств. Как и о цене адаптации директив ЕС, о несбалансированном характере уступок, о возможности все еще изменить отдельные проблемные вопросы или немедленно начать подготовку для их внедрения.Например, на экспертном уровне со стороны ЕС высказывали понимание необходимости выделить дополнительные средства на приведение нашей энергетики к экологическим стандартам ЕС и поддерживали идею проведения соответствующей донорской конференции.

Но из соображений политической целесообразности никаких дополнительных условий тогда ни Н.Азаров, ни другие достопочтенные члены правительства не поднимали. Разве что К.Грищенко прислал руководителям ЕС несколько писем о том, что соглашение недостаточно сбалансировано и что его введение требует инструментов и объемов помощи, сравнимых с теми, которые предоставлялись странам-кандидатам. Однако в 2011 г. первый вице-премьер-министр А.Клюев согласовал все проблемные вопросы, которые теперь так атакуют критики соглашения. Переговоры завершились, и в 2012 г. соглашение было парафировано.

Актом парафирования все дискуссии относительно текста, условий, обязательств в рамках соглашения завершаются. Ведь парафирование является международно-правовым актом, который свидетельствует, что согласованный текст договора является окончательным и приемлемым для обеих переговорных сторон. В международном праве парафирование часто называют предварительным подписанием, поскольку после него текст не может быть изменен даже по согласию между уполномоченными. Парафирование позволяет сторонам избежать возможных споров и недоразумений относительно формулировки положений договора, а также использовать время до подписания для выполнения исключительно технических функций - перевода текста на другие языки, языковой сверки, исправления опечаток и т.п.

А главное - после парафирования переговоры считаются полностью завершенными. Все, точка! Исправили недосмотры, подготовили торжественные выступления, ручки, шампанское - и подписали. Когда в декабре 2012 г. ЕС высказал позицию относительно необходимости выполнить дополнительные условия для подписания соглашения, украинская сторона могла вполне обоснованно от них отказаться - и с международно-правовой точки зрения была бы абсолютно права! Другое дело, что требования ЕС имели под собой понятную политическую подоплеку, были официально восприняты украинской стороной как справедливые и приняты к выполнению. Требование относительно прогресса в решении проблемы избирательного правосудия - справедливое. Однако привязка к судьбе одного человека - довольно искусственная. Если бы это осталось единственным вопросом, и ЕС отказался из-за этого от подписания - тогда именно на ЕС легла бы вся ответственность за сомнительное в правовом и ошибочное в политическом плане решение не подписывать соглашение в Вильнюсе. Автор статьи и многие эксперты были абсолютно уверены, что ЕС согласился бы в последний момент на подписание даже при незначительном прогрессе в этом отдельном вопросе. Слишком далеко стороны уже зашли, слишком много уже было поставлено на весы!

Однако решение КМУ от 21 ноября приостановить процесс подготовки к заключению соглашения кардинально изменило ситуацию. В советском правоведении было очень удачное определение понятия процесса заключения международного договора: это согласование воли государств относительно содержания правила поведения и признания этого правила как юридически обязательного. Решение КМУ не только противоречит логике и содержательному наполнению согласованных правил поведения, но и поставило под вопрос наличие воли Украины их определить.

Для того чтобы выступать субъектом международного права, действующие лица (в нашем случае - государства) должны иметь определенные черты, к числу которых относятся способность вырабатывать, выражать и реализовывать автономную волю, принимать участие в принятии норм международного права и действовать согласно им. То есть государство формирует свою переговорную позицию в соответствии с собственными целями и интересами и реализовывает ее в процессе переговоров. Если государство говорит, что его устраивают результаты переговоров, завершает переговоры и парафирует текст, этим оно признает, что его устраивает уровень реализации в тексте соглашения его переговорной позиции. Если же государство после этого вдруг, за неделю до подписания, заявляет, что на него оказывают давление, а для подписания ему нужны дополнительные средства, то у всех партнеров - и друзей, и врагов - возникают вопросы: а действительно ли это государство способно вырабатывать, выражать и реализовывать автономную волю? Действительно ли оно является самостоятельным субъектом международного права? Может, это какая-то новая форма протектората или зависимая территория, на которую нажали, - и она не защищается, а берет под козырек?

Ведь всем хорошо известно, что в случае изменения обстоятельств у независимого государства есть тысяча и один законный способ отсрочить вступление в силу подписанного соглашения или даже приостановить выполнение соглашения, уже вступившего в силу. Вам нужен год для подготовки? Да без проблем! МИД или правительство могут годами не подавать подписанное соглашение на ратификацию в парламент. И даже если они, несознательные, все же подали невыгодное соглашение в парламент, то парламент может его десятилетиями рассматривать, прежде чем ратифицировать. Или не ратифицировать. Все - в рамках международного права, без дискредитации имени государства Украина. Никакие временные ограничения для ратификации не установлены, задержка с ратификацией является обычной международной практикой взаимоприемлемым способом еще что-то выторговать. Ратификация может длиться четыре года, как это было с СПС Украина-ЕС. Договор о государственной границе с Беларусью ратифицировали 13 лет, а потом еще три года передавали ратификационные грамоты - итого 16 лет! Есть случаи и более длительного периода ратификации - до 40 лет! И если нам требуется время, чтобы лучше подготовиться, и не очень хочется документ ратифицировать (хотя другая сторона, наоборот, очень этого хочет) - без проблем. Мы объясняем, насколько парламент перегружен работой, какие там сложные процедуры, какие эгоистические некоторые группы депутатов, однако если получим новые кредиты, чтобы успокоить критиков и лучше подготовиться к внедрению соглашения, тогда ратифицируем. Такова наша позиция, и ничего тут не поделаешь. Можно и год, и два так торговаться, не возмущая при этом собственное общество и не выглядя неадекватно в мире. Хотя даже и после ратификации игра далеко еще не закончена. Можно, как в упомянутом случае с братской Беларусью, еще годами просто прятать и не передавать ратификационную грамоту, в которой другой стороне сообщают о завершении ратификации. И передать только тогда, когда наконец на заводе "Норд" точно поменяют все шуруповерты на евростандартные!

Перенесение подписания парафированного текста в мировой практике случается, и всегда это исключительно политический, а не правовой шаг. Иногда такие тексты так и остаются неподписанными, и это серьезный удар по взаимному доверию и взаимоуважению сторон, основание для серьезного переосмысления всего комплекса взаимоотношений, места и роли партнера, адекватности того восприятия партнера, на основе которого велись переговоры. Ведь весь переговорный процесс базируется прежде всего на доверии и восприятии партнера как имеющего позицию и способность ее придерживаться, а не менять в зависимости от количества средств на текущем счету или состояния отношений с третьими странами.

Поэтому наши партнеры в ЕС и за его пределами восприняли решение КМУ именно как исключительно политический шаг. Мы не будем вести здесь речь о форме, в которой правительство приняло соответствующее решение, хотя она была некорректной, за рамками компетенции КМУ, с признаками нарушения ч. 3 ст. 108 Конституции, ст. 3,5,6,7 Закона о международных договорах, ст. 20 закона о Кабинете министров Украины и т.п. Мы не будем дискутировать, корректно ли вообще говорить о таком понятии, как "приостановление процесса подготовки о подписании", об использовании для этого такого типа документа, как распоряжение КМУ, о содержании обоснования решения вопросами национальной безопасности и необходимости "формирования надлежащего уровня внутреннего рынка, который обеспечивал бы паритетные отношения между Украиной и государствами - членами Европейского Союза" (последнее можно толковать как отказ от евроинтеграции на ближайшие 20 лет). Можно на это закрыть глаза, как и на правовые основания других решений правительства, например относительно изменения названия соглашения об ассоциации без соответствующих полномочий президента, в форме протокольного решения КМУ (хотя кто может гарантировать, что таким же решением завтра поменяют не три слова в соглашении, а всего одно, например "Европейский" на "Евразийский").

Это, как и все соглашение об ассоциации, в нынешних условиях кажется второстепенным. Главным является другое. Договороспособность - это способность государства вступать в договорные отношения и выполнять их условия всегда, а не только когда это выгодно. Суверенитет - это способность не только собирать налоги и тратить бюджет, но и защищать страну в случае внешней угрозы или давления.

Не знаю, осознавал ли это Кабинет Министров, но своим решением он поставил под вопрос наличие в нынешней Украине обоих этих атрибутов. И следствия для международного имиджа страны, ее места на международной арене, для восприятия внешней политики Украины (отныне в ней будет сомневаться каждый наш зарубежный партнер) не завершатся саммитом в Вильнюсе. Восстановить восприятие государства как договороспособного, прогнозируемого, с которым можно садиться за стол переговоров и о чем-то договариваться, будет непросто, и случится это не скоро. Верить, что страна, которая так кинула ЕС, не кинет и других партнеров, будет очень трудно.