Реформаторы на распутье

Виктор Янукович и его соратники часто обнаруживали склонность называть вещи не своими именами. Обнищание они кличут "покращенням", стагнацию - стабильностью, беспредел - наведением порядка. Так и "реформа местного самоуправления", которую одни и те же люди в 2010-м отодвинули в долгий ящик, а 21 марта года текущего по отмашке Виктора Федоровича снова запустили, может обернуться (и уже оборачивается) чем-то иным.

Уже на старте ответственные за это направление руководители противоречат сами себе. С одной стороны, приказано организовать "широкое общественное обсуждение" концепции реформы местного самоуправления. Обсуждение, правда, проходит в кругу депутатов, муниципальных служащих и сочувствующих, то есть по сути - это кулуарная дискуссия, а не широкая, и тем более не общественная.С другой стороны, не дожидаясь результатов этой говорильни, президент уже подписывает указы, дает поручения и устанавливает сроки исполнения.

Понять логику происходящего невозможно, если не избавиться от путаницы в терминах. То, что скрывается под общим названием "реформа местного самоуправления", - это, по сути, два самостоятельных процесса. И различать их тяжело потому, что они протекают не параллельно и даже не разнонаправлено, а во многом пересекаются.

Первый процесс - это резкое усиление роли местных государственных администраций, прежде всего, районных и двух городских - в Киеве и Севастополе. Механизм запущен, уже появился соответствующий указ Виктора Януковича. Администрациям переподчинят территориальные органы министерств и других центральных органов исполнительной власти, тем самым превратив вертикаль в пирамиду, стоящую на мощных структурах, подконтрольных президенту. Из всех направлений - это явно приоритетное, и с этим спешат. Указ устанавливает жесткий трехмесячный срок для подготовки изменений в законодательство и определения порядка передачи функций.

Переформатирование будет масштабным. На партийной конференции ПР в Донецке Борис Колесников, например, говорил о том, что администрациям отдадут 80% полномочий. Каких именно - пока неизвестно. Президентский указ об этом ничего не говорит. Случайно выяснилось, что территориальные управления Минприроды превратятся в профильные департаменты ОГА. И то, обнаружилось это только тогда, когда в Донецкой области губернатор и главный эколог публично поругались между собой по этому поводу. Да еще председатель облсовета подлил масла в огонь, урезав финансирование природоохранных мероприятий из местного бюджета. Видимо, до выяснения обстоятельств. Что еще окажется в руках учреждений, которые упомянутый Колесников некогда скептически обозвал "большими статистическими управлениями", - неясно.

Есть и некоторые идейки по поводу того, как это начинание "расширить и углубить". Например, схема административно-территориальной реформы, озвеченная на страницах нашего издания в статье Сергея Гриневецкого: вместо 24 областей - 8 округов, вся власть - администрациям низового уровня. Здесь, в общем-то, и развиваются идеи, заложенные в президентском указе. И если оба замысла будут реализованы один за другим, то в итоге исчезнет передаточное звено между официальным Киевом и местными органами исполнительной власти. Получится классическая схема прямого управления территориями с Банковой.

Второй процесс - это собственно реформа местного самоуправления, которой, очевидно, придается второстепенное значение, а потому идет эта реформа ни шатко ни валко, и при этом - весьма неспешно и сумбурно. Уже на этапе эскизов и набросков концепция этой реформы противоречит указу президента. Точнее, наоборот. Сначала в марте появилась концепция, а потом, 24 мая, - указ, перечеркивающий многие положения этого документа.

Развитие местного самоуправления предполагает "передачу функций от местных органов исполнительной власти и территориальных органов центральных органов исполнительной власти органам местного самоуправления, имеющим наиболее тесный контакт с гражданином". Но Виктор Янукович этот этап своей подписью, по крайней мере, приостановил. Из центра местным администрациям передал, а вот дальше - пока, мол, не надо торопиться. Кроме того, предложено было "создание областными и районными советами, как органами регионального управления, собственных исполнительных органов". Но об этом и вовсе речи не идет.

А это значит, что Партия регионов отступилась от последнего, во что многие ее функционеры искренне верили. Бело-синие группировались именно вокруг идеи усиления местного самоуправления как команда сторонников т.н. "бюджетного федерализма" еще в 1997 г. Рыбак и Семиноженко сотоварищи находили в этом поддержку у коллег из других регионов, ибо многим надоели непомерные требования столицы и скупость Минфина. И вот в самый подходящий момент, когда вся власть в руках, и ничто не мешает осуществить давнюю мечту, начались странные маневры. Бюджетный Кодекс, презентованный как механизм наполнения бюджетов громад, на деле еще больше их разорил. Общая концепция бюджетной реформы отложена на четыре года. Договоры о региональном развитии, призванные продемонстрировать отказ от административно-командной системы, надолго дискредитировали принцип договорных отношений центра и регионов. Выборность губернаторов, замена областных администраций исполкомами советов - забыты и отброшены.

И вот тут-то в полной мере проявляется несоответствие бренда партии, декларируемых целей и задач реальному состоянию дел. Политическая сила, шедшая к власти как полномочный представитель территориальных громад и местных элит, сегодня таковой уже не является. Из 207 депутатов фракции Партии регионов опыт работы в низовых структурах местного самоуправления имеют… 23 человека (это чуть больше 10%). Если добавить не входящего во фракцию Рыбака - 24. Даже госслужащих (силовиков вместе с гражданскими) больше - 35 депутатов. А самая мощная группа внутри фракции - собственники и топ-менеджеры коммерческих структур: 142 депутата (68,5%). Грубо говоря, две трети.

Да и конечная цель, такое впечатление, еще не определена. Потому и прорабатываются несколько вариантов - на все случаи жизни. И стратегически важное решение в конечном итоге будет приниматься, исходя из сиюминутных задач 2015-го. Если будет поставлена цель - обеспечить второй срок Виктора Януковича любой ценой, то "реформа" ограничится усилением президентской вертикали: потенциально ненадежных министров заменят полностью зависимые главы местных администраций. Если же скептики смогут убедить товарищей по команде, что жизнь - штука непредсказуемая, то начнется реальное усиление местного самоуправления, вплоть до внесения изменений в Конституцию. Исключительно с целью ослабить центральную власть и оставить победившим конкурентам посты, лишенные былого влияния.