«Разделяй и властвуй». Почему в битве за реформу градостроительства стали врагами села и города

Принятый Верховной Радой 13 декабря законопроект №5655 расколол местное самоуправление, разведя по разные стороны баррикад села и города. Всеукраинская ассоциация громад (ВАГ), объединяющая львиную долю сельских ОТГ, выступила с активной поддержкой законопроекта. Ассоциация городов Украины (АГУ), главную роль в которой играют большие города, наоборот — обратилась к Владимиру Зеленскому с требованием наложить вето.

Авторы законопроекта активно используют этот раскол, выстраивая линию: «против — мэры-коррупционеры, которые боятся потерять кормушку, а честные громады поддерживают».

Кто больше прав в этом споре, невозможно определить, просто оценивая аргументы сторон. Поэтому попытаемся разобраться на основе первоисточника, как законопроект №5655 влияет на права территориальных громад, возможность незаконного строительства и механизмы противодействия ему ОМС и, естественно, коррупцию в этой сфере.

В чем должна заключаться цель реформы

Официальная цель, на достижение которой направлено градостроительное законодательство, — создание и поддержка полноценной жизненной среды ради обеспечения устойчивого развития территорий с учетом государственных, общественных и частных интересов.

Градостроительное законодательство — это не антикоррупционное законодательство, и его самоцелью не может быть борьба с коррупцией. Понятно, что коррупция — одно из существенных препятствий полноценному развитию городов. Поэтому градостроительное законодательство должно соответствовать антикоррупционным требованиям, тем самым создавая возможность эффективной работы уже для законодательства антикоррупционного.

Если в результате реформы в строительстве становится меньше коррупции, но вместе с тем ухудшаются возможности для создания и поддержания полноценной жизненной среды, то это уже не реформа, а антиреформа.

Несложно формально уменьшить коррупцию, убрав чиновника в результате дерегуляции. Но если это приведет к увеличению количества незаконного строительства, то территориальная громада от такой реформы только проиграет: анархия в градостроительстве хуже, чем коррупция.

Поэтому анализировать в ЗП №5655 нужно не как он уменьшает коррупцию, а не ухудшает ли возможности для устойчивого развития территорий с учетом государственных, общественных и частных интересов.

Откуда рождается порядок в развитии населенных пунктов и начинается коррупция в ОМС

Ни один современный комфортный для проживания город не может появиться без качественного предварительного планирования путем разработки градостроительной документации (ГД).

«Зеркало недели» уже писало, что именно строительство и контроль над ним с сопутствующей коррупцией — надводная часть айсберга, которую все видят и могут легко обойти. А незаконная и хаотичная застройка сейчас чаще всего — следствие нарушения законодательства во время разработки и утверждения ГД. При этом системы государственного контроля над законностью разработки и утверждения ГД в действующем законодательстве просто не существует, что, собственно, и приводит к появлению сумасшедшей коррупции в ОМС.

Если удастся организовать разработку и утверждение качественной ГД — можно получить идеально прозрачную и инвестиционно привлекательную систему контроля в строительстве, которая сводится к контролю над соблюдением технологических требований, а начинать законное строительство и выявлять наглые нарушения — легко.

Но существует несколько видов ГД на местном уровне с разным уровнем детализации — комплексные планы, генпланы, зонинги и детальные планы территории (ДПТ). И от размера населенного пункта зависит, какой вид ГД можно использовать для принятия решения о строительстве.

Рассмотрим на примере Генплана Киева, фрагмент проекта которого приведен на рисунке ниже. Коричневый цвет разных оттенков — это территории многоквартирной жилой застройки.

Только в этих коричневых «пятнах» на рисунке людей живет столько же, как в городах наподобие Полтавы или Чернигова.

На каждом участке в границах зоны жилой застройки можно построить жилой дом, но не на всей его площади: жилые дома с придомовой территорией могут занимать приблизительно половину территории, другая же часть нужна для социальной инфраструктуры, магазинов, парковочных площадок, проездов, скверов и т.п.

Единственная ГД, которая проводит распределение территории и определяет, где именно жилье, а где — необходимые для полноценной жизни другие объекты, — это ДПТ. Если ДПТ нет, всегда или появится коррупция (чиновники в ручном режиме будут решать, кому из землепользователей разрешить построить жилье), или все застроят жильем, которое невозможно обеспечить инфраструктурой, поскольку свободной земли не останется.

В цивилизованной Европе вопрос решили просто: нет ДПТ — нет новой застройки. Благодаря этому и города гармонично развиваются, и коррупции при застройке нет.

А законопроект №5655 предусматривает превращение Украины в некую антиЕвропу: возможность застройки привязывают к Генпланам и целевому назначению земли, чтобы максимально расширить застройщикам возможность выбора. Даже больше: согласно его положениям, нарушение функционального назначения территории не является основанием для отмены незаконно полученного разрешения и остановки строительства с нарушением ГД.

ОМС оставляют исключительное право заниматься планированием территории, никакой системы контроля надзаконностью действий ОМС не создают, тем самым открывая возможность для коррупции, — но создают для застройщиков возможность это планирование нарушать без согласования с местными чиновниками. При этом ОМС обязан за счет местного бюджета находить возможность надлежащим образом обеспечить незаконно построенное всей необходимой инфраструктурой.

Но если речь идет о селе или небольшом городе, то там такая проблема не возникнет, — Генплан на их небольшую территорию может иметь детализацию, как ДПТ в большом городе, да и активное строительство жилья там не ведется.

Вот мы и получили первую причину разного отношения сел и городов к ЗП №5655.

Заложенные нормы упрощают жизнь членам громады небольших населенных пунктов, которые строят для себя и не могут привести к ощутимым негативным последствиям. А для больших городов такой подход — катастрофа, которая легко может превратить город в непригодное для проживания гетто, а в выигрыше будут только застройщики.

Благодаря чему существует коррупция в ОМС при застройке территорий

Необходимость принятия ЗП №5655 объясняют огромным уровнем коррупции в строительстве.

По вопросам, регулирование которых существенно меняет новый закон, к полномочиям ОМС отнесена выдача градостроительных условий и ограничений (ГУО) и разрешительные и контролирующие функции в 99 громадах, взявших на себя соответствующие полномочия (около 40% строительства). Чаще всего контроль на себя взяли большие города, ведь содержать для этого дополнительных чиновников за счет местного бюджета недешево.

Соблюдение законности при осуществлении этих функций ОМС контролирует в порядке государственного архитектурно-строительного надзора (ГАСН) орган, в котором, по утверждению руководства государства, «коррупции нет», — созданный немногим более года назад ГИАГ.

Порядок осуществления ГАСН при наличии Единой государственной электронной системы в сфере строительства (ЕГЭССС) позволяет легко обеспечить качественный надзор, ведь он предусматривает проведение плановых и внеплановых выездных проверок и документальных и камеральных проверок действий объектов надзора по данным баз и реестров.

Риторический вопрос: как ОМС могут открыто заниматься сумасшедшей коррупцией через публичную ЕГЭССС так, чтобы все высокопоставленные должностные лица об этом знали, а ГИАГ демонстративно не выполняла свои обязанности, тем самым содействуя коррупции?

Аргументы лоббистов ЗП №5655 как единственной возможности преодоления коррупции в строительстве не выдерживают никакой критики, — в ГИАГ, по их словам, коррупции нет, а коррупцию в ОМС элементарно уже давно мог уничтожить ГИАГ при действующем законодательстве. Поэтому борьба с коррупцией — удобный лозунг, а не цель принятия этого закона.

Принципиальное изменение процедуры выдачи и содержания градостроительных условий и ограничений 

Градостроительные условия и ограничения — обязательный документ для начала строительства (кроме усадеб). Именно на стадии их выдачи происходит первичная проверка намерений застройки соответствию требованиям градостроительной документации.

Получение ГУО традиционно сопровождается коррупцией — это и вымогательство через постоянные незаконные отказы, и выдача с нарушением ГД «своим» застройщикам или за взятку. Но вместе с тем это и самый важный механизм контроля законности застройки порядочным городским руководством.

Есть только один способ полностью убрать коррупцию при их выдаче, не превращая города в гетто, — исключительно автоматическая выписка из детального плана территории.

В ЗП №5655 идут другим путем.

Застройщик уже не сообщает о намерениях застройки, а ГУО выдают соответственно не к функциональному назначению по градостроительной документации, а к целевому назначению участка. Это убирает возможность вымогательства с застройщиков, но значительно упрощает застройку вопреки ГД и угрожает развитию города.

Как уже писало ZN.UA, в законопроекте заложен замкнутый круг: в суд на отмену ГУО имеют право подать только после привлечения виновного к ответственности, а виновный несет ответственность только после отмены ГУО по решению суда. Это значительно упрощает чиновникам выдачу градостроительных условий и ограничений с различными нарушениями в интересах застройщика.

Таким образом, органы местного самоуправления лишают права контролировать соблюдение градостроительной документации путем выдачи ГУО или заниматься вымогательством с застройщиков, но упрощают возможность безнаказанно заниматься коррупцией в интересах застройщиков.

Если на строительство по незаконной схеме получено разрешение и застройщик не нарушает проект, то остановить его невозможно. Сейчас предусмотрен широкий круг нарушений, за которые можно отменить разрешение на строительство и остановить незаконное строительство. Среди таких оснований — нарушение требований градостроительной документации, ГУО, строительных норм (например, за превышение плотности населения или отсутствие паркинга), утвержденного проекта.Законопроект №5655 предусматривает возможность отменить право на строительство по перечисленным выше причинам только в случае существенного нарушения проекта, на который выдано разрешение. За нарушение правил ГД, ГУО или ГСН предусмотрены исключительно штрафы проектировщику и экспертам без последствий для самого незаконного строительства.Кстати, НАПК давало рекомендации устранить этот недостаток, но они были проигнорированы.ОМС теряют инструменты для остановки строительства с нарушением ГД и ГУО, разрешения на которое были выданы по коррупционной схеме ГАСИ и ГИАГ, поэтому исчезает возможность защитить интересы территориальных громад. Особенно это критично для крупных городов, где традиционно есть много объектов с такими нарушениями.Автоматическая выдача права на строительство в ЗП №5655 не предусматривает автоматическую проверку законности строительства. Для начала разберемся, какая часть объектов строительства находится в зоне коррупционного риска при получении права на строительство, чтобы понимать необходимость радикальных изменений разрешительной процедуры.1. На самый низкий класс ответственности СС1 приходится 90% всех объектов строительства. Его начало предусматривает полную дерегуляцию еще с 2017 года и требует только направления сообщения, что после запуска с декабря 2020 года ЕГЭССС должно было полностью исключить любую коррупцию.Однако, как уже сообщало ZN.UA, в ЕГЭССС запрограммирована не предусмотренная законодательством функция для возврата чиновниками сообщений на обработку. То есть, согласно действующему законодательству, для таких объектов все уже должно быть автоматизировано, а существующая коррупция — следствие цифровизации. Чтобы исправить нарушения, достаточно прекратить нарушать законодательство и никакие законодательные изменения не потребуются.2. ГИАГ выдает 80% всех разрешений на строительство (часть для класса ответственности СС2 и все для более высокого класса СС3), что составляет 8% от всех объектов строительства. И застройщики, и чиновники хвалят ГИАГ, утверждая, что коррупция отсутствует, а срок рассмотрения заявки составляет всего один рабочий день.3. В группе коррупционного риска остаются разрешения всего на 2% объектов строительства — для среднего класса ответственности СС2, выдаваемые ОМС.Таким образом, переход на новую разрешительную процедуру всего строительства лишен смысла — гораздо проще и эффективнее просто передать ГИАГ полномочия по выдаче разрешений СС2 от ОМС, что даже существенно не повлияет на загрузку его работой.При этом так называемая автоматическая регистрация права на строительство в ЗП №5655 не предполагает полноценную проверку законности строительства: то, что при выдаче разрешения проверяют в ручном режиме чиновники, будут проверять также в ручном режиме нанятые застройщиком эксперты.Автоматическая блокировка в процессе оформления права происходит при отсутствии нужного пакета документов, превышении максимальной высоты здания и наличии статуса памятника или строительства в буферной зоне объекта Всемирного наследия ЮНЕСКО.

Нарушение градостроительной документации или ГУО (кроме высоты) не является основанием для отказа в автоматическом предоставлении права строить.

Законопроект просто предусматривает снятие ответственности за незаконную выдачу разрешений с чиновников и перевод ответственности на частные компании. Надежность проверки законности строительства от такой «автоматизации» только снизится.

Как и в пункте выше, ОМС теряют инструменты для остановки строительства с нарушением ГД и ГУО, а новая разрешительная процедура не гарантирует их выполнения при автоматической регистрации права на строительство.

Как новый закон повлияет на количество случаев коррупции в ОМС при осуществлении градостроительного контроля

В порядке децентрализации взяли на себя делегированные полномочия осуществлять архитектурно-строительный контроль всего 99 территориальных громад. Как уже отмечалось, законодательством установлены механизмы государственного архитектурно-строительного надзора, предусматривающего проведение ГИАГплановых и внеплановых проверок и дополнительно камеральных и документальных проверки, которые фактически являются разновидностью постоянного мониторинга с использованием данных ЕГЭССС.

Но авторы законопроекта ссылаются на сумасшедшую коррупцию в ОМС как причину необходимости принятия ЗП №5655.

В результате принятия ЗП №5655 полномочия по контролю как самоуправляемые должны осуществлять все 1470 громад. Градостроительный надзор будет осуществляться исключительно в порядке проведения внеплановых проверок.

Каким образом коррупции может стать меньше, если государственный надзор ослабляют, а количество контролирующих органов в ОМС увеличивается почти в 15 раз и на тысячи увеличивается общее количество чиновников в них?

Все говорит о том, что государство просто прекращает попытки побороть коррупцию в ОМС. Кому-либо из застройщиков не нравится эта коррупция? Специально для него созданы частные уполномоченные лица.

Если коррупцию в ОМС уничтожить, то никакого смысла в частном контроле не будет — никто не будет платить деньги за услугу, которую без коррупции можно получить у чиновника бесплатно. При этом возникают существенные риски появления новых коррупционных схем.

Нет никаких предохранителей против того, чтобы коммунальный контроль не запугивал застройщиков, загоняя их в клиентов частного контроля.

В небольших населенных пунктах нанять частный контроль будет дороже, чем в крупных городах, ведь в стоимость услуг будет входить оплата дороги контролера, — застройщики сами с удовольствием заплатят неофициально коммунальным контролерам, если взятки будут меньше официальной оплаты частного контроля.

В выигрыше опять сельские головы, получающие новую возможную коррупционную кормушку из местных мелких застройщиков. А в крупных городах, где процветает большое незаконное строительство, основным результатом станет уменьшение как вероятной коррупционной прибыли местных чиновников, так и их возможности влиять на застройщиков в резонансных случаях.

Ну а кто-то с достаточными связями сможет построить новый прибыльный бизнес на осуществлении частного контроля. 

Снос самовольного строительства

Авторы законопроекта акцентируют внимание на возможности ОМС самостоятельно, без решения суда, принимать решение о демонтаже или перестройке самовольного строительства, что должно побороть хаотическую застройку.

Принимать такие решения они действительно смогут, но только в отношении самых наглых самостроев без разрешительных документов. Ведь принятие решения о признании объекта самовольным строительством не допускается, если в отношении объекта строительства или его части в установленном законодательством порядке зарегистрированы вещные права и/или отягощение прав.

Напомним, что в августе ВР приняла ЗУ «О гарантировании вещных прав на объекты недвижимого имущества, которые будут построены в будущем», которым установлена автоматическая регистрация специальных имущественных прав на будущие объекты строительства при получении права на строительство: получение права по упрощенному ЗП №5655 порядку приводит к автоматической регистрации прав и делает невозможным применение упрощенного порядка признания самовольным строительством.

И принятие решения о сносе без решения суда – это не снос без решения суда. Решение ОМС о демонтаже не окончательное и может быть обжаловано в суде. Так что существенных изменений нет, вопрос только в том, кто будет подавать иск для решения вопроса со сносом, а без суда можно обойтись, только если застройщик сам разрешит снести свой самострой.

Обещанный авторами законопроекта механизм быстрого решения проблемы с самовольным строительством, по сути, не отличается принципиально от существующей процедуры, продемонстрировавшей свою неэффективность, поэтому у ОМС не появляется никаких эффективных механизмов борьбы против незаконной застройки.

Вместо выводов

Законопроект №5655 — отличная реализация классического принципа «разделяй и властвуй».

Сельские ОМС получают плюшки при минимуме негативных последствий и с радостью создают картину поддержки большинством ОТГ реформы, которая уничтожит в интересах влиятельных застройщиков перспективы нормального развития крупных городов. (При этом вопрос также прослеживаемой заангажированности ВАГ властью оставим политическим обозревателям.)

Законопроект №5655 приведет к значительному уменьшению способности градостроительного законодательства обеспечивать создание и поддержание полноценной жизненной среды, а коррупция в строительстве никуда не денется и лишь немного уступит место застроечной анархии.

Больше материалов Георгия Могильного читайте по ссылке.