Пять лет оккупации Крыма: в поисках политики непризнания

Анализ ситуации свидетельствует: РФ совершила против Украины акт агрессии, и не один. Если сравнить действия россиян с элементами определения агрессии, закрепленными в ст. 3 Резолюции 3314 (XXIX) Генеральной Ассамблеи ООН "Определение агрессии" от 14 декабря 1974 г., то увидим: из семи пунктов Россия не нарушила лишь один - использование территории Украины для совершения акта агрессии против третьего государства. Тем не менее, учитывая активную милитаризацию Россией Крымского полуострова и близлежащих акваторий Черного и Азовского морей, кто поклянется сегодня, что такой сценарий нереалистичный?

Попытка аннексировать Крым - первая со времен Второй мировой войны на территории Европы - стала по-настоящему грубым и серьезным нарушением международного права. Современное международное право основывается на ряде фундаментальных принципов, одним из которых является запрет применения силы или угрозы силой. Эта норма одинаково обязательная для всех, отклонение от нее не допускается, а ее нарушение задевает интересы всего международного сообщества. Напав на Украину и захватив Крым, Россия не только совершила то, что, в принципе, совершать запрещено, - силой отняла часть территории другого государства, но и направила свои действия против других. На самом деле в 2014 г. она напала на каждое государство мира и отобрала у каждого из них их условный Крым.

Россию подвергли остракизму, а ее неправомерные поступки - коллективному непризнанию. 27 марта 2014 г. Генеральная Ассамблея ООН в резолюции 68/262 "Территориальная целостность Украины" не только подчеркнула нелегитимность "общекрымского референдума", но и призвала государства, международные организации и специализированные учреждения не признавать любое изменение статуса Автономной Республики Крым и города Севастополь и воздерживаться от любых действий или шагов, которые можно толковать как такое признание.

Беспрецедентная поддержка резолюции (100 голосов за) и дальнейшее развитие (последующие резолюции ГА ООН, ряд решений на уровне ЕС, Совета Европы, ОБСЕ, НАТО) стоили немалых оправданных усилий украинским дипломатам. Международное сообщество отреагировало на российскую агрессию в духе Доктрины Стимсона и Декларации Уэллеса - насильническое обретение территории не может быть оправдано и признано.

Предполагается, что Украина должна определиться и сориентироваться, какие действия относительно оккупированного Крыма являются приемлемыми, а какие недопустимыми; на что Украина может согласиться по гуманитарным, правозащитным или другим соображениям, а что будет считать нарушением своего суверенитета при любых обстоятельствах.

Мантра о непризнании аннексии Крыма прочно вошла в лексикон многих украинских политиков, которые широко использовали ее при случае и без него, однако, к сожалению, так и осталась общим местом в их речах. Другое дело санкции: украинские, американские, еэсовские. Каждая волна ограничений подается не только как выдающееся достижение, но и как проявление политики непризнания.

В некоторой степени это так, но не совсем. Непризнание и санкции - взаимосвязанные явления, однако не тождественные. Непризнание может не привести к введению санкций, а санкции не требуют непризнания как предпосылки. Это в украинском случае непризнание и санкции стали концентрическими кругами с общим центром в виде российской агрессии и аннексии Крыма. При этом почему-то санкционный концентрический круг постоянно расширяется и усиливается, а другой - круг непризнания, значительно перспективнее по своему потенциалу - остается в зачаточном состоянии.

Почему важно развивать политику непризнания? Если санкции вводятся и действуют, да еще частично пересекаются с политикой непризнания, какой смысл прилагать усилия к ее содержательному наполнению?

Ответ на этот вопрос дать сложно, но возможно. Прежде всего, потому что непризнание и санкции имеют разную природу. Хотя непризнание часто характеризуют как политику, его первоисточником все-таки являются международно-правовые нормы - как обычного, так и конвенционного характера. На самом деле непризнание - обязанность государств и других субъектов международного права, которая следует из международного правила, сконцентрированного в древнеримской максиме ex injuria jus non oritur - "нарушение не может порождать право". На конвенционном уровне обязанность непризнания - логичное продолжение принципа неприменения силы и угрозы силой, закрепленного в пункте 4 ст. 2 Устава ООН и растолкованного в Декларации о принципах международного права 1970 г., Определении агрессии 1974 г., Проекте статей об ответственности государств за международно-противоправные действия 2001 г.

В свою очередь, ограничительные мероприятия, контрмеры, санкции обычно не имеют обязательного характера. Их применяют государства, группы государств, международные организации в ответ на нарушение международного права самостоятельно и по собственному усмотрению. При этом последние могут руководствоваться внутренними актами, национальными интересами. Принцип один - принятие такого решения является прерогативой, которой могут воспользоваться, а могут от нее и воздержаться.

Любой переговорщик скажет, что разница существенная. Ведь в одном случае от членов международного сообщества требуется исполнить свой долг, установленный нормами международного права, и если они откажутся, то сами превратятся в нарушителей. В другом - потерпевшая сторона обращается к своим международным партнерам с просьбой прибегнуть к санкциям и контрмерам против нарушителя, сознавая, что введение или невведение этих мер целиком и полностью зависит от их доброй воли. Во втором случае позиция более уязвима - она апеллирует к системе принципов и ценностей, которые исповедуют то или иное государство, то или иное общество. В нынешней политической конъюнктуре, под яростным давлением право- и леворадикального популизма во многих странах происходит эрозия этой системы. Не исключено, что неподкрепленная осознанием своих международно-правовых обязательств добрая воля партнеров может легко раствориться в национальных, а кое-где - в откровенно националистических интересах, и тогда чаши весов пошатнутся в сторону отказа от санкций в пользу business as usual. Не потому, что так правильно или морально, а потому, что так удобно.

И к тому же политика непризнания - инструмент универсальный. Украина может требовать ее соблюдения у любого государства или международной организации. Эффективность этого инструмента непосредственно зависит от готовности Украины его использовать и мастерства, с которым она это будет делать. Вместе с тем контрмеры и санкции - это оружие сильных. Сильных с военно-политической, экономической, нравственно-духовной точек зрения. Небольшое государство с шаткой политической системой, незначительным экономическим потенциалом, несформированными принципами и ценностями вряд ли сможет себе позволить ввести санкции против ядерного монстра, одного из постоянных членов Совета Безопасности ООН. Не сможет этого сделать и средней руки международная организация: Россия - член большинства из них, ее дипломаты занимают ключевые позиции в секретариатах, взносы в бюджет представляют важную материально-финансовую базу их существования. Все это значительно сужает круг партнеров, готовых к санкционному давлению, по крайней мере к формальному введению санкционного режима.

Определять, каким будет содержание ограничительных мер, контрмер, санкций, их продолжительность, географическую зону применения должны субъекты, которые их вводят. Безусловно, Украина может высказать свои соображения или пожелания по этому поводу, однако окончательное решение остается за ними. В результате украинцам часто приходится довольствоваться полученным. В этом нет поражения или измены, так работает инструмент. Механизм непризнания работает иначе: именно Украина является основным действующим лицом, которое играет решающую роль в определении его содержания. Развивая политику непризнания, мы можем сами руководить процессом, направлять международное сообщество в нужном нам направлении, не выходя, конечно, за рамки международного права и здравого смысла.

Таким образом, параллельное развитие и наполнение конкретикой политики непризнания имеют свои преимущества: не признавать аннексию и ее последствия - обязанность государств и международных организаций, которая основывается на международном праве. Эта обязанность распространяется на все субъекты и не зависит от их доброй воли или готовности помочь; в конце концов, Украина сама, в некоторой степени, может руководить процессом.

Но чтобы воспользоваться этими преимуществами, необходимо выполнить, наконец, домашнее задание, которое пылится на нашем рабочем столе с марта 2014 г., а именно: подготовить перечень действий (и случаев бездеятельности), которые Украина будет рассматривать как нарушение политики непризнания и которые неизбежно будут приводить к дипломатическому протесту и применению всех имеющихся в ее распоряжении правовых средств, включая административное и уголовное преследование виновных, введение экономических санкций, поисковую деятельность как на национальном уровне, так и на уровне международных юрисдикционных органов. Этот перечень в виде своеобразной "Белой книги" следует довести до сведения наших международных партнеров, системно и последовательно отслеживать случаи его нарушения, принимать меры, адаптировать его содержание к развитию ситуации. Так мы станем более прозрачными и понятными, возьмем инициативу в свои руки. Этот перечень должен лечь на стол каждого украинского чиновника, который, принимая важные политические или экономические решения, обязан убедиться, что Украина сама не нарушает то, что требует от других.

К сожалению, международное право в этой сфере не содержит четких указаний или рамок. На сегодняшний день нет универсального международного договора, который бы определял, что такое коллективное непризнание или политика непризнания, и из чего они должны состоять. В отсутствии такого каталога есть свой позитив: инструмент сохраняет гибкость, и его легко приспособить к разным политико-правовым ситуациям, в том числе и к украинской. Источником вдохновения в этом случае должна служить международная практика, сформировавшаяся почти за 90 лет осознанного применения института непризнания как ответа на серьезные нарушения международного права. Эта практика эволюционировала от Декларации Стимсона в 1932 г. до основательных консультативных выводов Международного суда ООН относительно присутствия Южной Африки в Намибии и строительства стены на оккупированной палестинской территории. Анализ этих и многих других ситуаций, связанных с Северным Кипром, Приднестровьем, Абхазией и Южной Осетией, Нагорным Карабахом, может стать ценным указателем на пути разработки собственной консолидированной политики непризнания.

Важным элементом являются также наработки наших международных партнеров, в частности Европейского Союза. На сайте Европейской службы внешних дел уже сейчас можно найти развернутый справочно-информационный материал относительно политики ЕС непризнания аннексии Крыма и Севастополя, Памятку ЕС относительно особенностей предпринимательской и инвестиционной деятельности в Крыму и Севастополе, Руководящие принципы относительно непризнания некоторых категорий российских паспортов и т.п. В то же время не следует забывать, что указанные документы - это взгляд на ситуацию со стороны. Разрабатывая их, институты ЕС, прежде всего, стремились соблюсти принципы юридической определенности и безопасности, предотвратить любые действия по обжалованию своих решений в Люксембургском суде. Политика непризнания ЕС может лишь дополнить действия Украины, но не подменить их собой.

Никто доподлинно не знает, когда завершится оккупация. Советская оккупация балтийских государств продолжалась 50 лет, негласная оккупация россиянами Приднестровья продолжается более двух десятилетий, грузинские регионы Абхазии и Южной Осетии оккупированы "российскими миротворцами" уже более 10 лет.

Понятно одно: российская оккупация Крыма - это надолго. Чтобы надолго не превратилось в навсегда, Украина должна противопоставить российскому агрессору последовательную, системную и консолидированную политику непризнания, рассчитанную на дальнюю перспективу. Именно политику, а не фрагментарные и распыленные, хотя иногда эффективные действия. Судебные и арбитражные производства - важный трек, но ограниченный юрисдикцией органов, которые рассматривают иски. Контрмеры и санкции - действенный рычаг, но зависит от доброй воли партнеров. Дипломатический протест - незаменимый инструмент дипломатии, но без конкретных действий остается пустым звуком. Лишь их соединение с проактивной политикой непризнания может если не остановить, то замедлить время, которое работает сегодня против Украины.

Взгляды, высказанные в этой статье, отображают исключительно точку зрения автора, их не следует толковать как официальную позицию Министерства иностранных дел Украины.