ПРОБЛЕМЫ СОБСТВЕННОСТИ И ЛЕГАЛИЗАЦИИ КАПИТАЛОВ И ДОХОДОВ В УКРАИНЕ

Начиная с 2000 года, экономика Украины находится на стадии
восстановления своего потенциала, что подтверждается, в частности, довольно высокими темпами роста ВВП и положительными тенденциями в инвестиционных рейтингах Украины. Однако, несмотря на важное значение этих положительных тенденций, нет гарантий того, что высокие темпы роста сохранятся в будущем и обеспечат качественные изменения во всех сферах жизни общества. Экономическое восстановление происходит в Украине на фоне существенных искривлений в институциональных принципах экономики, структурных перекосов в отраслевом и региональном развитии, острых социальных противоречий.

Одним из главных факторов этого являются недостатки процесса приватизации, в результате которой не была достигнута основная цель разгосударствления собственности — отделения ее от власти, политики — от предпринимательства. Довольно хаотический и нередко противоправный процесс первичного накопления частного капитала (собственности) привел к образованию мощных финансово-промышленных групп, тесно связанных с властными структурами и в значительной мере зависящих от близости к действующей власти.

Тем не менее противоправно полученная, зависящая от политической конъюнктуры собственность (капитал, доход) не имеет ни правовых гарантий неприкосновенности и защиты от политически мотивированного перераспределения, ни правовой и общественной легитимности. Вследствие этого отношения собственности в стране в значительной мере деформированы, непрозрачны, регулируются не рыночными механизмами и нормами закона, а неформальными договоренностями и выборочным применением действующего законодательства.

Отсутствие достаточных гарантий защищенности является сегодня одной из главных причин бегства и тенизации капитала. Для защиты частной собственности, выведения капиталов и доходов из тени нужна прежде всего их легализация, в т.ч. путем амнистии (за исключением капиталов криминального происхождения). Вместе с тем мероприятия по легализации (амнистии) капиталов могут быть результативными только при наличии ряда предпосылок, среди которых основные — наличие доверия предпринимателей и общества к власти.

С этой точки зрения можно утверждать, что одной из главных тем предвыборных дискуссий в Украине должна быть не эксплуатация лозунгов «перераспределения собственности», а механизмы легализации капиталов, введение конкурентных принципов на завершающем этапе приватизации, правового обеспечения неприкосновенности собственности.

Приватизация
в Украине:
ход и результаты

По данным Государственного комитета статистики, с 1992 года форму собственности в Украине изменили почти 90,5 тыс. предприятий, то есть был осуществлен довольно масштабный процесс приватизации. Он касался прежде всего промышленности, где на 1 октября 2003 года в государственной собственности осталось только 15% предприятий. Сегодня негосударственный сектор преобладает во всех сферах экономической деятельности. Доля частного сектора составляет в среднем 60% — от 40% в производстве электроэнергии до 98—99% в химической и легкой промышленности.

Итоги процесса приватизации оцениваются неоднозначно. С одной стороны, выполнены главные задачи массовой приватизации — стимулирование ускоренного развития негосударственного сектора экономики; формирование на основе наиболее активных социальных сил класса частных собственников, заинтересованных в модернизации производства и эффективном использовании материальных, трудовых и финансовых ресурсов.

Появление новых частных собственников стало одним из факторов преодоления глубокого системного кризиса 1990-х годов. За 2000—2003 гг. реальный ВВП в Украине вырос на 31,5%, объем продукции промышленности — на 59,0, сельского хозяйства — на 10,0, экспорт товаров и услуг — на 79,7, доходы населения — на 120,8%; стоимость основных средств в экономике на протяжении 2000—2002 гг. увеличилась на 23,3%. Наличие положительных тенденций подтверждается постепенным повышением инвестиционных рейтингов страны, хоть и медленным, но продвижением ее в рейтингах международной конкурентоспособности Давосского экономического форума, а также в рейтинге человеческого развития ПРООН.

С другой стороны, отмечаются и недостатки и негативные последствия процесса приватизации.

В результате широкомасштабной сертификатной (ваучерной) приватизации миллионы граждан Украины, вопреки ожиданиям, не стали реальными собственниками. Большинство из более чем 19 млн. акционеров были собственниками лишь номинально, поскольку, участвуя в сертификатном аукционе и получая выдержку из протокола о его результатах, они в дальнейшем даже не оформляли право собственности на акции.

Не достигнута одна из главных целей приватизации — создание массового собственника. Почти 7,8 млн. граждан Украины отказались от участия в сертификатной приватизации. Большинство из тех, кто получил акции и формально является собственником, часто не имеет доступа ни к учредительным документам, ни к достоверной информации о том, кто является настоящим владельцем предприятия.

Не создан значимый слой малого и среднего предпринимательства, который в развитых странах является фундаментом формирования крупной собственности и в наибольшей мере содействует становлению среднего класса, культуры частной собственности, гражданского общества. Так, на начало 2003 года в Украине были зарегистрированы лишь 253,8 тыс. малых предприятий, то есть 53 на 10 тыс. населения, или на порядок ниже, чем в странах с развитой экономикой (500—700 предприятий на 10 тыс. населения). Часть продукции малых предприятий в общих объемах производства продукции (работ, услуг) в Украине составляет всего 7,3%, тогда как в развитых странах — 50—60%.

Приватизация не стала мощным источником поступлений в государственный бюджет, а следовательно — финансовой поддержки социально-экономического развития страны. По оценке первого вице-премьера Украины Н.Азарова, за 11 лет бюджет Украины получил всего 6 млрд. грн., то есть «пол-экономики страны оценили в 1 млрд. долл.».2

Приватизация сопровождалась многочисленными недостатками концептуального, нормативно-правового, организационно-методологического, экономического, судебно-производственного, информационного характера. Особенно следует отметить: приватизация осуществлялась часто теневыми, а нередко и криминальными методами. На наивысшем уровне официально признано, что эти процессы фактически не контролируются государством3.

Недостатки процесса приватизации в Украине органично связаны с недостатками функционирования системы государственного управления, с распространенной в ее среде коррупцией. В процессе осуществления теневых операций коррупция является не просто дополнительным налогом бюрократии на предпринимательство, а формой селекции частного капитала. Сложившийся в Украине тип взаимодействия бюрократии и частного капитала определил и формы роста частного капитала, а именно — путем консолидации вокруг региональных центров власти: так образовались тесно связанные с властными (политическими) структурами промышленно-финансовые группы, получившие название олигархических групп, региональных кланов.

Факт значительной роли коррупции в процессе приватизации тоже официально признан на наивысшем уровне. На Всеукраинском совещании по проблемам борьбы с организованной преступностью и коррупцией 29 января 2004 года Президент Л.Кучма заявил, что коррупция поразила все сферы общественной жизни, особенно — такие сферы экономических отношений, как энергетика, агропромышленный комплекс, внешнеэкономическая деятельность, банковская система, приватизация, бюджетная сфера, предпринимательство. Президент отметил, что приватизация государственного имущества остается «лакомым кусочком для коррупции и преступности». Только в 2003 году в этой сфере выявлены 3600 преступлений, государству причинен ущерб на сумму свыше 200 млн. грн.

Приобрела устойчивые формы практика использования государственной собственности в интересах отдельных лиц или групп. Это достигается за счет установления, при содействии государства, прямого или опосредованного контроля за финансовыми потоками, образующимися вследствие использования государственной собственности. Между тем государство фактически не имеет прибыли от своей собственности. Так, за Фондом государственного имущества Украины закреплены корпоративные права на 1603 предприятия; в 2002 году дивиденды государству начислили только 58 (3,6% их количества), сумма дивидендов составляла всего 230 млн. грн. — примерно 0,1% ВВП.

Значительная часть собственности и капиталов, приобретенных теневым (нелегальным или полулегальным) способом, не могут использоваться в полной мере без риска для их собственников. Причем риски исходят как от недоверчивого отношения к ним со стороны потенциальных партнеров, так и от искусственного создания государством «крючков» (как их назвала Ю.Мостовая), через которые можно влиять на владельцев, на финансовые потоки их предприятий. То есть поддержка полулегальных отношений «бизнес—бизнес», «государство—бизнес» идет на пользу коррумпированным чиновникам и значительно сдерживает деловую активность. Такая ситуация является главной причиной как низкой инвестиционной привлекательности Украины, так и ограниченного ее инвестиционного присутствия на внешних рынках. По данным Государственного комитета статистики Украины, по состоянию на 1 января 2004 года в Украину поступило 6,658 млрд. долл. прямых иностранных инвестиций, или около 140 долл. на душу населения (для сравнения: аналогичный показатель в Чехии достигает 4000 долл., Венгрии — 2400, Польше — 1000, России — 370 долл.); совокупный объем легальных украинских инвестиций на зарубежные рынки составил всего 163,5 млн. долл.

Сложившейся практикой стало непрозрачное, экономически необоснованное предоставление различных льгот отдельным субъектам хозяйствования. Это не только приводит к потерям государственного бюджета (по оценкам экспертов, лишь налоговые льготы составят в 2004 году свыше 7 млрд. грн.), но и искажает конкурентные отношения и служит мощным фактором влияния государства на предпринимательство.

Не создан полноценный фондовый рынок, делающий невозможным перераспределение собственности рыночными методами и, более того, являющийся фактором подрыва стабильности финансовой системы Украины. По данным Государственной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку, на 1 января 2004 года общий объем выпусков ценных бумаг, зарегистрированных комиссией, составил всего лишь 109,2 млрд. грн. (20,5 млрд. долл.), из них акции — 98,1 млрд. грн. (18,4 млрд. долл.).

По данным Первой фондовой торговой системы (ПФТС), капитализация фондового рынка Украины, рассчитанная по средней цене между наилучшими ценами спроса и предложения, в 2003 году выросла с 23,28 млрд. грн. до 25,37 млрд. (4,76 млрд. долл.). По данным международного рейтингового агентства Standard&Poor’s, этот показатель в январе 2004 года составлял 3,93 млрд. долл. При этом наибольшая капитализация в зоне Frontier, к которой, кроме Украины, относятся еще 19 стран, была у фондовых рынков Тринидада и Тобаго (11,45 млрд. долл.), Ямайки (9,38 млрд. долл.) и Хорватии (6,48 млрд. долл.). В февральский (2004 г.) список 50 крупнейших по показателю капитализации компаний зоны Frontier агентство Standard&Poor’s включило ОАО «Укртелеком» (40-е место). Первые три места рейтинга заняли RBTT (Тринидад и Тобаго), Pliva (Хорватия) и Hansabank (Эстония).

Обобщая приведенные данные, можно утверждать: в результате процесса приватизации в Украине не произошло главное — отделение бизнеса от власти. Бизнес, собственность остаются преимущественно зависимыми от государства, действующей власти, отдельных должностных лиц. Симптом этого — высокий уровень коррупции, переплетение интересов представителей властных и бизнесовых структур. Последствия — торможение становления цивилизованных рыночных отношений, ощутимого подъема благосостояния населения, формирования среднего класса и гражданского общества в Украине. Поэтому переход украинской экономики на развитие по европейской рыночной модели, разрешение проблем легализации собственности и капиталов в значительной мере лежат в политической плоскости и требуют коренного изменения политико-экономических отношений, сложившихся в Украине.

Призрак переделА

Итак, приватизация в Украине дала неоднозначные результаты. С одной стороны, она стимулировала частную инициативу и была одним из важных факторов выхода страны из глубокого системного кризиса 1990-х годов. С другой — приватизация не оправдала ожиданий, во многих случаях ее результатом не стало появление эффективного собственника, а порой она создала серьезный дисбаланс частных и общественных интересов, обусловленный невыполнением инвесторами взятых на себя обязательств, концентрацией имущества в руках олигархических структур. Серьезной проблемой остается недостаточная легитимность созданного частного капитала, формировавшегося в условиях многочисленных нарушений действующего законодательства.

Таким образом, возникает вопрос о том, чтобы государство, не отклоняясь от курса на приватизацию как базового принципа экономической политики, приняло меры по исправлению, насколько это возможно, существенных недостатков приватизационного процесса и устранению их негативных последствий. И главный вопрос состоит в том, каким должно быть содержание таких корректирующих действий государства.

При этом следует исходить из возможности двух принципиально разных процессов:

— процессы рыночного перераспределения собственности как механизм нормального рыночного перераспределения активов от менее эффективных к более эффективным собственникам в процессе рыночной конкуренции;

— перераспределение собственности как организованные государством политико-экономические и правовые мероприятия.

Первый из названных процессов происходит там, где есть нормальная рыночная конкуренция, обуславливающая селекцию субъектов хозяйствования. Он тем интенсивнее, чем сильнее защита от тенденций монополизации и недобросовестной конкуренции. Государство в таком перераспределении играет опосредованную роль — как гарант обеспечения конкурентной среды.

Второй процесс предусматривает прямое вмешательство государства в формирование собственности. При этом конкретными методами теоретически могут быть: национализация (полный переход определенного объекта частной собственности в государственную собственность), деприватизация (частичное восстановление или усиление государственного контроля над приватизированными предприятиями) и реприватизация — повторная приватизация предприятий, прежние владельцы которых не выполнили инвестиционные программы (в сущности, это смена частного собственника). Реприватизация может осуществляться, в частности, путем отмены итогов ранее проведенных инвестиционных конкурсов.

О чем сегодня в Украине идет речь? Высказывания политиков и специалистов по этому вопросу свидетельствуют о неоднозначной, а иногда и взаимоисключающей трактовке указанных процессов и понятий.

Так же неоднозначно можно понять и положения правительственного законопроекта «О возвращении приватизированного имущества в государственную и коммунальную собственность», находящегося сейчас на рассмотрении Верховной Рады Украины. Анализ содержания законопроекта позволяет утверждать, что в его основе заложена терминологическая путаница, ведь восстановление имущественных прав государства — это национализация (деприватизация), но ни в коем случае не реприватизация. Реприватизация (от лат. re — повтор + privatus — частный) — передача в частную собственность государственного имущества, которое раньше принадлежало частному капиталу и было в свое время национализировано. Причем вернуть (хотя бы временно) в государственную собственность можно только предприятия, приватизированные через конкурсную продажу, а не во время «бумажной» приватизации, поскольку на тот момент их возврат в государственную собственность не был юридически предусмотрен.

К основаниям лишения прав собственности законопроект относит, в частности, ее «неэффективное использование» (реприватизации подлежат «неэффективно работающие предприятия»). В нормальной рыночной экономике разрешение проблемы неэффективного использования собственности может быть реализовано только через процедуры банкротства, реструктуризации, свободной продажи. И механизм перераспределения собственности через процедуры санации и банкротства в Украине уже существует — нужно лишь задействовать этот механизм в полной мере.

Реприватизация по причине «неэффективного использования собственности» недопустима, ведь, во-первых, при этом бы грубо нарушалось право частной собственности. Во-вторых, законодательно неопределенным остается именно понятие «неэффективное использование собственности», что создает широкие возможности для злоупотреблений, возможно, еще большего масштаба, чем были допущены в процессе приватизации.

Более того, можно сказать, что сам факт вынесения на повестку дня необходимости принятия специального закона о реприватизации наносит вред имиджу Украины на мировой арене, создавая впечатление нестабильности условий деятельности частного капитала в Украине. Следовательно, перераспределение собственности будет сопровождаться снижением инвестиционного рейтинга страны. А это, в свою очередь, означает не только блокирование притока иностранного капитала в экономику Украины, но и значительный рост инвестиционных рисков вообще и, как следствие, — падение рыночной стоимости всех активов.

При этих условиях нельзя не согласиться с мнением, что реприватизация — это новый грабеж, который коснется каждого, прежде всего — бедных. Кроме того, по мнению экспертов, есть все основания для уверенности в том, что реприватизация будет осуществляться при дифференцированном подходе. Новый закон будет иметь избирательный характер и станет, как таковой, внеэкономическим инструментом перераспределения капитала. Легко предсказать, что массовая де- и реприватизация будет такой же, как и массовая приватизация: несправедливой, непрозрачной, нечестной. На эти обстоятельства следует обратить особое внимание, ведь среди аргументов за реприватизацию выдвигается именно «восстановление справедливости», впрочем — без достаточно четкого определения того, что следует понимать под этими словами.

Следовательно, выдвижение на первый план проблем реприватизации (фактически, передела собственности) является общественно неоправданным, более того — потенциально очень опасным явлением. Оно угрожает Украине неконтролируемыми процессами столкновения частных интересов, общим обесцениванием рыночной стоимости накопленного капитала, что может подорвать общие условия начавшегося в стране экономического восстановления. При отсутствии нормальной конкурентной среды реприватизация никоим образом не приведет к появлению более эффективного собственника, а будет сведена лишь к банальному «разграблению награбленного». То есть в качестве политической цели такая постановка вопроса абсолютно неприемлема.

Собственность
в Украине:
сила права
и право силы

Юридически право собственности в Украине гарантирует Конституция Украины и нормирует Гражданский кодекс Украины (ГКУ), вступивший в силу 1 января 2004 года. Анализ соответствующих положений этих и прочих нормативно-правовых актов свидетельствует, что теоретически можно рассматривать следующие случаи возможных изменений статуса собственности, приобретенной во время приватизации.

1. Если есть обоснованные аргументы считать, что приватизация привела к таким катастрофическим социально-экономическим последствиям, что возникает необходимость введения в стране чрезвычайного положения; при этом принудительное отчуждение таких объектов и их возвращение в государственную собственность (с последующей новой приватизацией или без нее) должно осуществляться исключительно на условиях полного возмещения стоимости этих объектов собственности.

2. Если возникает так называемый мотив общественной необходимости (в мировой практике такие мотивы возникают, например, при строительстве общественно необходимых объектов инфраструктуры через территорию, где расположено имущество, находящееся в частной собственности, но ни в коем случае это не касается «неэффективности использования объектов» их частными владельцами).

3. Если приватизация осуществлена с нарушением законодательства Украины, действующего на момент приватизации, что может быть основанием для принятия судебного решения о недействительности соответствующего акта приватизации.

Очевидно, что первый из приведенных случаев чрезвычайно сложно подвести под базу аргументации деприватизации — реприватизации — национализации. Ведь доказать в нынешних условиях Украины «катастрофическое влияние приватизации на развитие экономики и социальной сферы» практически невозможно, поскольку реальные тенденции развития последних лет не дают оснований для такого вывода.

Второй из приведенных аргументов — мотив общественной необходимости — исключить нельзя, хотя его использование было бы преимущественно политическим, а не гражданско-правовым актом — решением, изменяющим институциональные принципы функционирования общества, например, ограничивая сферу функционирования частной собственности. Конечно, суверенное государство Украина имеет полное право принять решение о национализации того или иного сектора экономики, например, энергораспределяющих компаний или стратегически важного производства глинозема. Но такое решение имеет гражданско-правовые последствия в виде необходимости возмещения национализируемого (реквизируемого) имущества. А следовательно, конституционное требование предварительного и полного возмещения стоимости отчуждаемых объектов должно быть финансово обеспечено. Для этого в государственном бюджете (местных бюджетах) необходимо выделить соответствующие средства, поскольку иначе предварительное и полное возмещение стоимости отчужденных у собственников объектов невозможно.

Наконец остается, казалось бы, наиболее реальный мотив — нарушение законодательства. Однако в этом случае необходимо будет доказать, что приобретение права частной собственности нарушало действующие на момент приватизации законы. Между тем Закон Украины «О приватизации государственного имущества» позволяет ставить вопрос об аннулировании соответствующих договоров купли-продажи фактически только в случае неуплаты за приватизируемый объект или невыполнения установленных договором инвестиционных обязательств. Закон не предусматривает такой возможности на основании «неправильной (несправедливой) цены», уплаченной за приватизируемый объект, так же, как и на основании ненадлежащих хозяйственных результатов приватизируемых компаний или даже при несоблюдении обязательств сохранения в течение определенного периода профиля деятельности приватизированного объекта. А любые дополнения к этому перечню оснований прекращения действия актов купли-продажи приватизированных объектов ex post, в соответствии с действующими в Украине принципами права, — недопустимы: закон не может иметь обратной силы.

Таким образом, можно прийти к выводу, что право собственности в Украине является гарантированным и защищенным. Но такой вывод был бы поспешным.

Во-первых, в действующем законодательстве есть ряд пробелов. Отсутствуют определенные законодательные акты, которые соответствовали бы современному состоянию развития отношений собственности. К главным можно отнести следующие.

На уровне гражданина — отсутствие, например, нового Жилищного кодекса, поскольку действующий уже устарел.

На уровне предпринимателя — несогласованность Гражданского и Хозяйственного кодексов; отсутствие закона, который бы регулировал государственную регистрацию прав собственности; отсутствие новой редакции Закона Украины «О собственности»; отсутствие закона об управлении объектами права государственной собственности и закона о национализации.

На уровне акционера — отсутствие закона «Об акционерных обществах», поскольку в части, которая не противоречит Гражданскому кодексу Украины, продолжают действовать соответствующие положения законов Украины «О хозяйственных обществах» и «О ценных бумагах и фондовой бирже».

Кроме того, существует практика принятия законов «в пользу» одного из субъектов рынка. Например, Законом Украины «Об ипотечном кредитовании, операциях с консолидированным ипотечным долгом и ипотечных сертификатах» в пользу коммерческих банков установлен максимальный размер кредита относительно оценочной стоимости предмета ипотеки (70%). Это ограничение не только противоречит принципу свободы договора, закрепленному в статье 3 ГКУ (условия кредитования должны быть определены по взаимному согласию банка и заемщика), но и создает значительные трудности и неоправданные ограничения в системе ипотечного кредитования, сдерживает развитие рынка недвижимости и негативно влияет на развитие системы жилищного строительства. Между тем, никаких экономических или юридических предпосылок для введения указанного ограничения не существует.

Во-вторых, практика правоприменения свидетельствует, что действующее законодательство позволяет отчуждать собственность по решению суда. Учитывая уровень зависимости судов от органов исполнительной власти и уровень коррумпированности судебной системы, возможно принятие предвзятых судебных решений в интересах отдельных субъектов.

В-третьих, как отмечалось выше, значительная часть собственности приобретена (или используется, контролируется) с нарушением действующего законодательства, на основании неформальных соглашений между собственниками и представителями власти, поэтому, кроме того, что прибыли от нее уходят в тень, такая собственность не защищается и не может быть защищена правовыми средствами.

Теневые капиталы
и доходы

Украина не единственная страна в мире, сталкивающаяся с проблемами теневых капиталов и доходов. По оценкам ОЕСР, тенизация экономики в мире за последние пять лет возрастала на 6,2% в год, тогда как общий экономический рост составлял в среднем 3,5%. Сегодня FATF оценивает реальные объемы теневой экономики в высокоразвитых странах на уровне 17% ВВП, в развивающихся странах — 40% ВВП, в странах с переходной экономикой — более 20% ВВП. Столь же глобальной, периодически обостряющейся проблемой является бегство капиталов (capital flight) за границу.

По выводам зарубежных экспертов, Украина относится к странам с наиболее тенизированной экономикой. Уровень ее тенизации, по их расчетам, составляет около 50%. Для сравнения: среди стран бывшего СССР самый высокий уровень тенизации был в Грузии — 63% ВВП и Азербайджане — 59%, в России — 41%. По оценке Государственного комитета статистики Украины, уровень теневой деятельности, учтенной в составе ВВП Украины, составляет около 20%. Отечественные специалисты оценивают уровень теневой экономики в Украине в диапазоне 40—50% ВВП. В последнем по времени Послании Президента Украины парламенту (март 2004 г.) утверждается, что «уровень теневого сектора экономики к общему ВВП вырос с 23% в 1992 г. до своего максимума 40% в 1997 г.» По оценкам главы государства, «начиная с 1997—1998 гг., масштабы теневой экономики несколько снизились. Сейчас они составляют 35%».4

В общем, по любым данным, объем теневого сектора экономики Украины превышает критический — таким считают уровень в 25—30% от ВВП; «нормальный» уровень — 10—15%. Причем к этому сектору относятся, как правило, запрещенные (нелегальные) виды деятельности. Особенностью теневого сектора экономики Украины является то, что он охватывает и легальные виды деятельности, доходы от которых выводятся из-под налогообложения, а возникают, например, за счет приписок, оплаты лишних объемов работ, завышения стоимости использованных материалов и их количества, присвоения бюджетных средств, государственного и коллективного имущества, вследствие скрытой занятости.

Главными причинами тенизации экономики в 1990-х годах были: общий экономический кризис; отсутствие или несовершенство правового регулирования вопросов смены форм собственности (приватизации) и хозяйственной деятельности в новых условиях становления рыночной экономики; отсутствие развитой рыночной инфраструктуры (в частности рынка ценных бумаг); отсутствие надлежащего уровня доверия предпринимателей к государству, банковским и прочим финансовым институтам (трасты, страховые компании и т.п.); высокое налоговое давление в сочетании с непостоянством налогового законодательства; значительный уровень криминализации процесса становления новых отношений собственности и коррупции органов государственной власти.

Примечательно, что оценки экспертов фактически совпадают с общественным мнением о причинах, по которым в 1990-х годах значительная часть капиталов была переведена в теневой сектор экономики и/или вывезена за границу. Следует обратить внимание на то, что 68,7% опрошенных отметили, что и сейчас нельзя вести бизнес, не нарушая законов, в то время как всего 13,2% придерживаются противоположного мнения.

В результате действия названных факторов, по разным экспертным оценкам, за последние десять лет из Украины вывезено от 20 до 50 млрд. долл., которые в большинстве своем осели в оффшорных зонах. В то же время в последние годы в Украине значительная часть денег находится вне банковского контроля, что создает предпосылки для их тенизации. В частности, на начало 2004 года во внебанковском обороте находилось более 33 млрд. грн., или 34,8% всей денежной массы (для сравнения: в развитых странах доля денежной наличности в обороте составляет 5—10%). По отдельным экспертным оценкам, ежегодно в тени выплачивается более 25 млрд. грн.

Таким образом, сегодня, с одной стороны, в теневом секторе экономики Украины, а с другой — за пределами Украины находятся значительные капиталы и доходы, которые в принципе способны существенно нарастить уровень легальной капитализации экономики Украины, а следовательно, стать финансовым обеспечением дальнейших качественных изменений в экономике страны, ее структуре и в обеспечении стабильных темпов роста на продолжительную перспективу. Отсюда следует важная задача — максимально привлечь капиталы и доходы некриминального происхождения в легальный сектор экономики.

Легализация
и амнистия:
«за» и «против»

Разумеется, решение этой задачи требует комплексных мер, направленных на предотвращение ухода капиталов и доходов в тень и/или бегства за пределы страны, а также на создание условий для их возвращения в легальный (официальный) сектор экономики. При этом нельзя полагаться исключительно на административные меры, которые, как доказывает практика многих стран мира, в этом случае малоэффективны; только обеспечение политической, экономической, финансовой, нормативно-правовой стабильности, инвестиционной привлекательности страны может кардинально повлиять на решение этой задачи.

Следует также особо подчеркнуть то, что задача привлечения в официальный сектор экономики теневых доходов и капиталов ни в коем случае не должна означать создание возможностей для легализации криминальных капиталов и доходов, полученных от запрещенных законом видов деятельности. Последнее противоречило бы обязательствам страны по борьбе с «отмыванием» «грязных» денег, принятым в соответствии со стандартами FATF.

В указанном комплексе возможных мероприятий предлагается и осуществление одноразовой легализации — экономической (налоговой, финансовой) амнистии капиталов и доходов. К такой мере прибегали в разных странах мира — впрочем, с разной степенью успеха.

Сторонники амнистии аргументируют целесообразность ее осуществления тем, что она позволит легализовать капиталы, вернуть их в страну, стимулировать амнистированных бизнесменов работать с полным соблюдением налогового, валютного, уголовного законодательства.

Ее противники считают, что, во-первых, нельзя амнистировать капиталы, нажитые преступным путем, поскольку государство, идя на такой шаг, признает свое бессилие в борьбе с теневой экономикой правовыми средствами, а во-вторых, амнистия будет шагом очевидно несправедливым по отношению к законопослушным гражданам.

Наконец, по мнению скептиков, вывезенные раньше капиталы и так без какой-либо амнистии имеют возможность возвращаться в страну под видом иностранных инвестиций, осуществляемых, как правило, оффшорными компаниями. Причем возвращение их подобным образом считается более целесообразным, поскольку такие инвестиции получают гарантии согласно действующему законодательству и международным соглашениям об избежании двойного налогообложения и защите инвестиций.

В этом контексте амнистия может давать значительно лучший эффект в странах с устоявшимся законодательством, к которым Украина пока не относится: и сегодня остается немало относительно «легальных» схем уклонения от налогообложения и высокий уровень коррупции, которые серьезно понижают императивность осуществления в Украине амнистии капитала.

Кроме того, успех амнистии капиталов в значительной мере зависит от общественной поддержки такого шага власти. Именно поэтому А.Пасхавер считает, что Украине необходима не легализация, а легитимация капитала, то есть его общественное оправдание с позиции базовых общественных интересов.

Исходя из международного опыта, экономисты под амнистией понимают совокупность административных и экономических мер государства, направленных на полную или частичную легализацию финансовых ресурсов теневого рынка и хозяйственных процессов, ранее считавшихся незаконными, а также помилование лиц, совершивших правонарушение с целью уменьшения налогооблагаемой базы или отказа от уплаты налогов.

Вместе с тем следует различать полную и частичную легализацию теневых капиталов и учитывать потенциальные последствия их осуществления.

Полная легализация теневых капиталов имеет очень серьезный недостаток: мировое сообщество и общественное мнение не одобряют «помилование» капиталов, полученных в сферах наркобизнеса, проституции, от торговли оружием и нелегальной трансплантации человеческих органов. Поэтому, чтобы не вызывать негативный общественный резонанс, нужно осуществлять частичную легализацию. Однако задача отделения в ходе амнистии капиталов «серых» от капиталов «криминальных» чрезвычайно сложна, если вообще возможна. Более того, по мнению отдельных экспертов, выборочная амнистия (амнистия с проверкой происхождения средств) неприемлема, поскольку будет порождать серьезные коррупционные проблемы. Поэтому правильным решением было бы устранить чиновника из схемы по легализации средств.

Если да, то каким образом?

Сегодня в Украине дискутируются разные предложения по поводу легализации капиталов и доходов.

В частности для привлечения в экономический оборот долларов, хранящихся в «чулках», некоторые эксперты предлагают так называемую систему пылесоса, что предполагает, во-первых, разрешение оплачивать ценные покупки долларами, не декларируя их происхождения; во-вторых, открытие всем гражданам валютных счетов и разрешение вывозить только снятую с них валюту (по банковской справке). Валюту из «чулка» можно продать с помощью обменных пунктов, а приобретение валюты в них предлагается запретить. Это и является, по мнению сторонников предложенной модели, «системой пылесоса»: валюта «отсасывается», инкассируется — и начинает работать на экономику.

Для приостановления бегства капитала предлагается, в частности, создать систему гарантий на банковские вклады по типу существующих в развитых странах мира. Это стимулировало бы вложения в отечественную банковскую систему вместо вывоза средств за границу.

Среди путей легализации «серого» капитала предлагается также открытие на территории страны филиалов крупных зарубежных банков с признанной репутацией. Существуют также предложения о создании за рубежом, при поддержке транснациональных финансовых структур и стран «большой семерки», целевого гарантийного фонда под условным названием «Инвестиции в Украину», участие в котором было бы анонимным для иностранных субъектов. Ответственность за «цвет» привлеченных таким образом денег возлагается на западные банки, которые в любом случае должны проверять их происхождение.

По мнению российских экспертов, амнистия будет реальной лишь на условиях, приемлемых для самих владельцев капитала. В условиях, когда ввоз средств в страну практически никак не осложнен, амнистия, грозящая владельцам даже минимальным дискомфортом, на практике не состоится. Так, предлагаемая правительством РФ схема «уплати 13% и можешь ввозить сколько хочешь» — в действительности уже давно работает без какой-либо амнистии.

Международный опыт доказывает, что для эффективного осуществления экономической амнистии необходимо выполнение, по крайней мере, следующих условий:

— единоразовое проведение амнистии;

— неконфискационный характер амнистии;

— достаточные гарантии освобождения от ответственности за задекларированные объекты;

— гарантии конфиденциальности информации;

— широкая разъяснительная работа;

— сочетание амнистии с более жесткими условиями ответственности в случае дальнейшего сокрытия доходов, что предполагает наличие законодательных механизмов и организационных, научно-методических, финансовых, материальных, кадровых и других ресурсов для того, чтобы начать активный поиск скрытых капиталов и уголовное преследование лиц, виновных в уклонении от уплаты налогов и не пожелавших воспользоваться возможностями амнистии.

Для значимой амнистии понадобятся, скорее всего, не только условия ввоза капитала «без вопросов», но и бессрочные законодательные гарантии отсутствия «вопросов» в будущем.

Амнистия как средство привлечения инвестиций без усиления гарантий собственности и улучшения экономического климата может остаться очередной кампанией вроде «дебюрократизации» или «борьбы с лицензированием», мало повлиявших на реальные условия хозяйствования. Как известно, согласно т.наз. пирамиде Маслоу, приоритеты индивида устроены так, что без обеспечения гарантий безопасности остальные мотивы — такие, как получение сравнительно более высокой прибыли, — будут игнорироваться.

Намерения
и предпосылки

В 1996 году была принята правительственная программа, провозглашавшая главной целью реанимацию инвестиционного процесса и впервые предусматривавшая осуществление амнистии репатриированных капиталов, в частности планировалось «законодательно определить условия налоговой и валютной амнистии за добровольное декларирование скрытых от налогообложения доходов и возвращение в Украину валютных ценностей из-за рубежа».

В течение 1999—2003 гг. на рассмотрение Верховной Рады Украины было подано 12 проектов законов, направленных на решение этой проблемы, но ни один из них не был принят. 19 марта 2004 года в Верховную Раду поступил законопроект «О легализации доходов физических лиц, с которых не уплачены налоги (обязательные платежи) в бюджеты и государственные целевые фонды», внесенный Президентом Украины как неотложный.

Стоит отметить, что, независимо от качества законопроектов (закона, если один из проектов будет принят), его реализация будет невозможной или малорезультативной при отсутствии определенных предпосылок. Сформулировать эти предпосылки можно, анализируя дискуссии вокруг проблем амнистии капиталов и доходов в Украине. Среди главных называют, как правило, следующие:

— наличие политической воли в решении этой проблемы;

— наличие четкой и понятной государственной стратегии развития бизнеса в Украине;

— провозглашение отказа от пересмотра результатов приватизации, поскольку за легализацией денег стоит значительно более важная проблема — необходимость легитимации собственника в Украине;

— выработка жизнеспособной концепции подхода к решению упомянутой проблемы и четкое разъяснение ее положений обществу;

— принятие соответствующего закона, который бы гарантировал владельцам капитала их личную безопасность, безопасность и льготы для легализованного капитала и доходов, и разработка четкого механизма его реализации. При этом статус закона должен быть максимально высоким (например, конституционным), а для усиления механизмов его реализации целесообразно привлечь, хотя бы на первой стадии, третью сторону, например, первоклассные зарубежные банки;

— обеспечение возможности для владельцев, при их желании, вкладывать средства в любой сегмент отечественной экономики или государственные ценные бумаги, номинированные в иностранной валюте;

— отказ от априори обвинительного уклона в отношении владельцев капитала;

— уничтожение деклараций о доходах за годы, предшествующие амнистии;

— недискриминационный подход к налоговому администрированию;

— либерализация валютного и экспортного контроля;

— гарантирование использования легализованных капиталов в реальном секторе отечественной экономики. Капиталы, легализованные (амнистированные) и/или возвращенные из-за рубежа, должны иметь реальную возможность работать в Украине.

Важными предпосылками должны быть и определенные общие экономические и социальные процессы, прежде всего: повышение эффективности государственного управления, в частности использования бюджетных средств, улучшение судебной практики, повышение устойчивости отечественной банковской системы, снижение уровней коррупции и преступности, наконец, формирование реальной заинтересованности отечественных бизнесменов в возвращении капиталов из сферы теневой экономики и из-за рубежа, а также их доверия к действиям власти.

При отсутствии любой из важных предпосылок, а особенно — доверия, кампания по проведению экономической амнистии может закончиться безрезультатно. Как это произошло в 1993 году, когда перед введением процедуры декларирования валютных средств субъектам экономической деятельности было предложено «безнаказанно» заявить о своих сбережениях за границей. Однако таким предложением никто не воспользовался — тем самым владельцы вывезенных капиталов выразили недоверие намерениям власти.

Произойдет ли легитимация легализации?

Если легитимацию понимать как общественное признание, то можно отметить, что в украинском обществе, при всей неоднозначности отношения к результатам приватизации, сторонники идеи амнистии теневых капиталов преобладают.

Исследования, проведенные социологической службой Центра Разумкова, свидетельствуют, что необходимой легализацию теневых капиталов в Украине считают почти две трети (61,4%) граждан и всего 15,9% придерживаются противоположного мнения. Почти четверть респондентов не определились со своим отношением к этой проблеме.

Большинство (57,6%) граждан уверены в том, что необходимо создавать условия, при которых капиталы, вывезенные за границу, могли бы быть легально возвращены в Украину и вложены в развитие украинских предприятий. Противоположного мнения придерживаются 23,4% опрошенных.

Почти половина (45,9%) граждан считают, что нужно простить прежние нарушения законов тем предпринимателям, которые готовы вывести свои капиталы «из тени» и/или вернуть их из-за границы и вложить в экономику Украины. Только треть (33,8%) опрошенных считают, что всех предпринимателей, которые в свое время работали в «теневом секторе», нарушали законы, вывозили капиталы за границу, необходимо судить по действующему законодательству.

При этом значительная часть опрошенных считает, что для легализации теневых капиталов необходимо прежде всего принять соответствующие законы и сформировать приемлемый инвестиционный климат (см. таблицу).

Следовательно, при условии осуществления легализации (амнистии) теневых капиталов и доходов можно рассчитывать на понимание и поддержку такого шага власти со стороны общественности Украины.

Выводы

Несмотря на многочисленные недостатки процессов приватизации, в Украине не должна состояться тотальная или крупномасштабная ревизия итогов приватизации с новым перераспределением собственности.

Пересмотр результатов приватизации может происходить лишь в отдельных случаях, предусмотренных действующим законодательством, то есть в случае нарушения условий приобретения собственности через приватизацию и очевидного невыполнения новыми владельцами условий соглашений купли-продажи объектов — исключительно в судебном порядке. Для этого нецелесообразно принимать новые законодательные акты о реприватизации или деприватизации, сам факт принятия которых мог бы значительно подорвать доверие к правительству Украины со стороны украинских предпринимателей, а также доверие к Украине в целом со стороны зарубежных бизнесменов.

Украине сегодня нужны не перераспределение собственности, а нормальные рыночные условия ее защиты и функционирования. В частности — перераспределение собственности от неэффективно хозяйствующих субъектов к эффективным, которое осуществлялось бы не через политические кампании или даже юридические процедуры, а путем обеспечения нормальной рыночной конкуренции. Именно усиление механизмов конкуренции на рынке Украины является главным направлением ликвидации негативных последствий несовершенства процесса приватизации.

В то же время для усиления положительных эффектов от приватизации и предотвращения возникновения негативных проявлений при смене форм собственности необходимо, в частности:

принять закон Украины «Об акционерных обществах», где четко определить понятия «закрытое акционерное общество» и правила торговли его акциями; внедрить эффективные механизмы соблюдения интересов акционеров, урегулировать взаимоотношения между мелкими собственниками и управляющими собственностью;

ввести процедуру приватизации, в соответствии с которой на первом этапе потенциальный покупатель оплачивает существующие долги предприятия, за что получает определенную долю (возможно, неконтрольный пакет) предлагаемого пакета акций; на втором — увеличивая уставный капитал нового предприятия, выкупает остальные акции;

создать правовой механизм, который сделает невозможным использование правоохранительных структур в борьбе за перераспределение собственности;

обеспечить качественно более высокие стандарты прозрачности деятельности акционерных обществ;

ввести эффективные механизмы стимулирования топ-менеджеров компаний к повышению эффективности деятельности, в т.ч. через рост вознаграждения за труд и размера дивидендов на часть собственности, возможность увеличения своей части путем приобретения опционов на акции, то есть права в течение определенного периода купить эти акции по заранее установленной цене — в зависимости от показателей роста компании;

создать так называемый эмиссионный фонд: в государственном бюджете и местных бюджетах предусматривать средства на выкуп дополнительно эмитированных акций на предприятиях с государственной частью имущества — с целью недопущения размывания контрольного пакета акций государства или местных органов власти.

Украина должна решить, наконец, вопрос о привлечении в легальный (официальный) оборот теневых капиталов и доходов, не имеющих криминального происхождения. Это требует принятия комплекса мер, направленных на радикальное улучшение предпринимательского и инвестиционного климата в стране, укрепление доверия к власти. Важным направлением действий должно стать обеспечение легитимизации частного капитала в глазах общества. Возможным направлением в этом комплексе мер может, при определенных условиях, стать и легализация (амнистия) теневых капиталов и доходов.

Существует несколько вариантов проектов законов, направленных на осуществление такой легализации (амнистии), но ни один из них не лишен существенных недостатков. Главный недостаток — то, что эти проекты не содержат или почти не содержат надлежащих стимулов поощрения к легализации (амнистии), а также правовых гарантий.

Следует иметь в виду и то, что проблема легализации (амнистии) теневых капиталов и доходов порождает целый ряд противоречий, которые сложно преодолеть, — противоречий между необходимостью полной анонимности источников происхождения теневых капиталов и доходов, с одной стороны, и необходимостью не допускать легализации криминального капитала (что требует четкого знания источников его происхождения), а также обеспечение возможности правового преследования тех, кто уклоняется от легализации, — с другой.

В условиях господствующего в обществе недоверия к власти даже 10-процентная ставка налога (пошлины) на легализованные средства многим может показаться слишком большой и блокировать формальный процесс легализации. Полное же освобождение от необходимости платить налоги было бы очевидным актом социальной несправедливости по отношению к тем, кто налоги платит.

Для многих в Украине, где крупный бизнес представлен лицами, занимающими важные государственные должности, легализовать теневые капиталы и доходы означало бы расписаться в том, что они являются коррупционерами. Поэтому они не заинтересованы в осуществлении такой легализации (амнистии).

Нельзя отбрасывать и политический аспект проблемы пересмотра результатов приватизации и легализации собственности и капиталов. Дамоклов меч потенциального политически мотивированного перераспределения собственности вызывает существенную нестабильность в обществе. Это мешает поступательному социально-экономическому развитию страны. Не имея четких гарантий собственности в долгосрочном периоде, их владельцы пытаются (и будут пытаться) получать краткосрочные выгоды. А это обуславливает неуплату налогов (поскольку преимущества законопослушного легального поведения проявляются только в далекой перспективе) и «высасывание» ресурсов из подконтрольных предприятий. Все это в полной мере касается и инвестиционной деятельности: владельцы вкладывают капитал преимущественно в краткосрочные сверхэффективные проекты, что неминуемо сдерживает возможности реструктуризации предприятий и ограничивает потенциал экономического роста.

Опасность остроконфликтных форм перераспределения собственности становится тем серьезнее, чем в большей степени крупные финансово-промышленные группы, получившие режим наибольшего благоприятствования, объединяясь с представителями высшего государственного руководства, блокируют механизм естественной рыночной конкуренции.

Исходя из приведенных размышлений, осуществление сегодня широкомасштабной легализации (амнистии) теневых капиталов и доходов представляется хоть и необходимым, но довольно проблематичным.

Украинские капиталы за границей в большинстве своем уже легализованы в виде недвижимого и движимого имущества, вложений в капитал предприятий, акции и другие ценные бумаги: значительную их часть вернуть невозможно или почти невозможно. Кроме того, у владельцев капитала есть в распоряжении многочисленные механизмы возврата спрятанных в тень и вывезенных за границу капиталов и без прохождения процедуры формальной легализации. Они могут активно использовать такие механизмы лишь в случае уверенности в долгосрочных благоприятных тенденциях развития политической ситуации и предпринимательской среды в Украине.