"Даже глупость государства часто стоит больших денег"

Несложно найти десять отличий польской Наивысшей избы контроля (НИК) от украинского аналога - Счетной палаты.

НИК имеет беспрецедентные полномочия, отказ от предоставления ей документов считается преступлением, как и любое препятствие аудиту. Президент НИК абсолютно независим в своих решениях, а снять его с должности сложнее, чем президента Польши. Так же независимы и контролеры - рядовые сотрудники НИК. Ведомство в год проводит свыше трех тысяч проверок. Находя коррупцию, передает материалы в прокуратуру, находя разгильдяйство, ставит вопрос о профпригодности чиновника, выявляя пробелы в законодательстве, меняет законы, всегда спустя время проверяя, как тщательно были выполнены его рекомендации. Авторитет аналитиков и аудиторов НИК таков, что с 2014 г. именно они проводят внешний аудит Совета Европы и регулярно привлекаются в различные комиссии Евросоюза как эксперты. Конечно, услуги подобного уровня стоят недешево, но тратя ежегодно десятки миллионов евро на содержание НИК, Польша экономит сотни миллионов в результате ее работы.

ZN.UA пообщалось с Кшиштофом Квятковским, последние четыре года возглавляющим НИК и посетившим Киев по приглашению Национальной академии госуправления. Мы попытались узнать у польского эксперта, что нужно для того, чтобы создать подобную НИК организацию, а заодно и прикинуть, дорастет ли отечественная Счетная палата до такого уровня.

- Согласились бы вы сейчас, спустя четыре года президентства, возглавить Наивысшую избу контроля?

- Наша организация наступает на многие мозоли. Никто не любит, когда к нему приходят домой и рассказывают, как работать. Тут можно было лучше, тут - дешевле, а тут - эффективнее. Расскажу вам корпоративный анекдот. Контролер НИК говорит чиновнику: "Мы пришли вам помочь, пан чиновник!". А чиновник отвечает: "Мы так рады, пан контролер!". Сколько человек врут в этом анекдоте? Оба? Только один? Пока врут оба. А мы должны стараться, чтобы обе фразы этого анекдота звучали правдиво, и он перестал быть смешным.

С точки зрения обывателя, наша организация очень важна: если люди платят налоги, то должны знать, на что тратятся их деньги, используются ли они эффективно и по назначению. Важна наша структура и для государства, потому что благодаря НИК видно, какие ведомства стараются, а какие - нет. Какие законы работают хорошо, а какие - нет. НИК позволяет сделать государство максимально эффективным, обеспечить слаженную работу всех его механизмов и экономить деньги.

- Например…

- В последние годы в Польше было построено большое количество дорог и автострад. Сотни тысяч украинцев знают это, так как часто приезжают к нам и наверняка обращали внимание, что вдоль дорог Польши огромное количество акустических экранов, причем даже в тех местах, где нет поселений. Картина странная - дорога, вдоль дороги экран, а за экраном поле. Зачем? Мы задались этим вопросом, и выяснилось, что законодательство предполагает строительство акустических экранов не только там, где есть жилая застройка, но и там, где она может быть. И только после нашей проверки все обратили внимание на то, что это правило совершенно лишено смысла. Никому даже в голову не приходило, что это глупость. На этих территориях, возможно, никогда ничего не построят, ведь все стремятся выехать из сел в города. Эти экраны могут никогда не понадобиться. Проблему замечали и раньше, но политики и чиновники находили стандартный ответ: все сделано по правилам, по закону. В этом случае даже коррупции мы не нашли, все происходило согласно закону о публичных закупках, выбирался победитель по наименьшей стоимости, не придраться. Но глупость самого закона это не отменяло. Даже глупость государства часто стоит больших денег. После нашей проверки закон был изменен, и ежегодная экономия составила 200 млн евро, ведь платить приходилось не только за установку этих экранов, но и за их содержание.

- Мы знаем, что НИК сама составляет свой бюджет. В какую сумму обходится Польше содержание вашей структуры, и сколько экономит Польша благодаря вам?

- У нас очень интересная статистика: Польша тратит около 70 млн евро в год на содержание НИК, взамен экономит в разы больше. НИК ежегодно предоставляет парламенту рапорт о проделанной работе, в последние годы суммы сэкономленных для государства средств в пять-шесть раз превышают затраты на наше содержание.

- Независимость - основа работы подобной организации. Кто может влиять на вашу работу?

- Работать было бы невозможно, если бы кто-то мог на нас влиять. Наша организация обязана быть настолько сильной, чтобы ставить интересы государства выше интересов олигархов или политиков. Например, совсем недавно возникло подозрение, что государство завышало суммы, которые компенсировало владельцам платных дорог за бесплатный проезд грузовиков. Суммы компенсаций превышали налоговые взносы, дающие перевозчикам право бесплатного проезда по платной дороге. Начался спор между правительством и владельцем дороги - одним из крупнейших польских предпринимателей. Цена вопроса - порядка 400 млн долл. Они обратились в НИК, и мы подтвердили, что выплаты были завышены. Наш вывод подтвердила и специальная европейская комиссия, отметив, что в данном споре мы не принимали чью-либо сторону, а отстаивали исключительно интересы государства.

Также, например, НИК заметила, что в Польше существуют нарушения с уплатой НДС. За последние два года сборы НДС существенно выросли, потому что правительство реализовало все наши замечания, перекрыло схемы уклонения от уплаты НДС и усилило административную ответственность за нарушения. Мы обеспечили доначисления по этому налогу на сумму в 20 млрд злотых, это около 5 млрд евро.

- Это большие деньги. Для того чтобы вмешиваться в такие схемы, необходимы авторитет и иммунитет.

- Независимость делает нас авторитетной структурой. Все знают, что если мы что-то проверяли и отразили в своих отчетах, это соответствует действительности. Как мы этого добились?

Во-первых, президент НИК выбирается на шесть лет, и снять его с должности практически невозможно. Во-вторых, мы финансово независимы, сами составляем и утверждаем свой бюджет, Министерство финансов не может нам диктовать условия, а правительство нами манипулировать. В-третьих, у контролеров есть особый иммунитет, по большому счету, никто не может повлиять на их решения. Они могут проверять спецслужбы, прокуратуру, никто не в праве им отказывать. Непредоставление документов или частичная их подача - серьезное нарушение.

И еще одна очень важная деталь. У нас законом определено, что абсолютно вся собранная нами информация является публичной, размещается в открытом доступе на нашем сайте и доступна каждому. Конечно, парламент должен ощущать, что все же как-то руководит процессами в НИК и что нас можно контролировать, пусть и частично. Мы перед ним раз в год отчитываемся о проделанной работе. И парламент может нас попросить что-то проконтролировать, какую-то норму закона или какой-либо госорган, и этот контроль мы обязаны провести. Но парламент не может запретить нам что-либо контролировать, тут мы независимы.

- Какое количество дел вы выбираете самостоятельно?

- Примерно четверть наших проверок - это по просьбе парламента, а остальные - собственная инициатива НИК.

- Как вы определяете приоритетность? Что следует проверять в первую очередь?

- У нас есть специальный аналитический отдел, который анализирует госфинансы и определяет приоритеты. Как правило, речь идет либо о сферах, в которых очевидна неэффективность использования средств, либо о коррупционных рисках. Кроме того, мы рассматриваем и анализируем жалобы обычных людей и на них тоже реагируем. Если мы видим коррупционную составляющую или нерациональное использование бюджетных средств, это всегда приоритет, и мы начинаем проверку.

Но есть аудиты, которые мы проводим всегда, ежегодно, независимо от остальных приоритетов, - это контроль выполнения госбюджета центральными госорганами. Каждое министерство, госпредприятие и ведомство ежегодно проходит нашу проверку. Мы гордимся результатами, полученными за последние 20 лет. В 1989 г. ВВП на душу населения в Польше был намного ниже, чем в Украине. Теперь мы искренне желаем Украине, чтобы вы нас догнали по этому показателю. Наша эффективность и стремительный экономический рост были бы невозможны без контроля НИК. Каждый наш госорган знает, что мы обязательно проверим, насколько рационально он тратил государственные деньги, и попросим отчет о каждой полученной из госбюджета копейке. И эта проверка будет качественной, а выводы - аргументированными и публичными.

- Вы говорите о положительной динамике, тем не менее нарушения все равно ежегодно фиксируете?

- Конечно. Всегда есть какие-то замечания. Например, проверка прошлого года показала крайнюю неэффективность государственного космического агентства. За год до этого мы нашли нарушения в работе польского агентства по строительству дорог и потребовали снять с должностей дирекцию агентства.

- Каковы последствия для чиновников тех ведомств, которые вы проверяете?

- Во всем демократическом мире органы контроля не являются органами власти и не выдают окончательных решений. Мы лишь делаем экспертные заключения и предоставляем свои рекомендации. Но они публичны. И если политики на них не реагируют, то, с одной стороны, общественность и оппоненты у них всегда могут спросить, почему данный вопрос остался без внимания, а с другой - мы можем провести проверку выполнения наших рекомендаций и, опять же публично, заявить о том, что наши замечания не учтены, а рекомендации не реализованы. На первый взгляд, этого недостаточно, но ежегодно реализуется свыше трех тысяч таких замечаний НИК. Более того, если мы подозреваем, что речь идет не только о неэффективности, а о преступлении, сознательных махинациях или коррупции, мы обязательно передаем все полученные нами результаты в прокуратуру. Мы не выносим подозрений или обвинений, мы не следствие и не суд, но мы предоставляем качественный анализ ситуации правоохранительной системе.

- Вы отслеживаете судьбу таких дел? Начинает ли прокуратура следствие, какое решение в итоге выносит суд?

- Если прокуратура с нами не соглашается или не хочет принимать во внимание предоставленную нами информацию, то можем пожаловаться на прокуратуру в суд. Что тут важно - мы пользуемся огромным доверием общественности. Доверие к нам - результат нашей многолетней качественной и независимой работы. И правоохранительные органы об этом помнят все время. Надо сказать, что далеко не все аналогичные нам структуры в других странах публикуют все свои отчеты, как правило, информация предоставляется только проверяемой стороне и другим органам власти. Но наша публичность беспрецедентна, и по популярности наш сайт может конкурировать со СМИ.

- В каких сферах нарушения фиксируются чаще всего?

- В сфере государственных закупок. Но у нас специфика самих нарушений отличается от украинской. У нас правила чаще нарушают не заказчики, а подрядчики. В последние годы мы часто фиксируем ценовые сговоры участников торгов и другие махинации на торгах. Вторая по рисковости сфера - фискальная. Как и весь мир, поляки ищут способы уклонения от уплаты налогов. А мы ищем таких нарушителей.

- Как обеспечить независимость и честность рядовых сотрудников НИК?

- Это чрезвычайно важно, так как именно грамотные и честные рядовые контролеры делают НИК такой сильной институцией. И если мы хотим привлекать и удерживать таких специалистов, то должны им хорошо платить. Зарплаты в НИК намного выше, чем в госадминистрации, и выше средних в стране. Это осознанное решение было принято 20 лет назад, потому что мы понимали, что контролеры НИК - это не обычные чиновники, и очень важно, чтобы они не поддавались на какие-либо искушения. Но одновременно с этим их деятельность ограничена - они не могут иметь собственный бизнес либо какие-то отношения с предпринимателями. Мы исключаем в работе контролеров конфликт интересов как таковой.

- Кто может повлиять на контролеров, если, к примеру, они допустят ошибку или не устоят перед соблазном? Вы, мы знаем, не можете влиять на их работу.

- Те, кого проверяет НИК, всегда могут пожаловаться на контролера, не согласиться с его выводами, предоставить свои аргументы, оправдать свои решения какими-либо собственными соображениями. Подобные жалобы рассматривает независимая комиссия. Если жалоба касается проведения проверки в центральных органах власти, то ее выносят на коллегию НИК, которую возглавляет председатель, заместители председателя и специально отобранные независимые эксперты. Коллегия тайным голосованием принимает решение относительно спорных ситуаций. Но решение коллегии, в отличие от голосования, - публично, как и все аргументы за и против. Исключением могут быть вопросы, касающиеся обороны и государственной тайны, но это единичные случаи в практике НИК. Я четыре года руковожу НИК и без сомнений подпишусь под каждым решением коллегии, так как считаю их абсолютно беспристрастными и обоснованными. В суде обжаловать решение НИК нельзя. Эти вопросы рассматривает только специальная коллегия.

- И много несогласных?

- Немного. Мы в год проводим порядка трех тысяч аудитов, жалоб получаем с десяток. Наша организация имеет такой авторитет в обществе, что для того чтобы оспорить наше решение, нужно быть очень хорошо подготовленным.

Мы постоянно проводим курсы повышения квалификации для сотрудников. Каждый год наши контролеры проходят переподготовку и тренинги, участвуют в семинарах. Многие из них имеют научные степени по экономике и юриспруденции. В НИК лучшие специалисты по контролю, это не оспаривается. Но не лучшие специалисты в тех сферах, которые мы контролируем, и это тоже не оспаривается. В ходе аудитов мы часто используем приглашенных экспертов, советуемся с ними и, конечно же, платим им за предоставленные консультации.

- Какова судьба чиновников, которые в результате ревизии НИК заподозрены в коррупции или нерациональном использовании госсредств?

- Несколько десятков подобных дел за год попадает в прокуратуру, часть из них заканчивается обвинительными приговорами. Например, на прошлой неделе мы обнаружили новый способ уклонения от уплаты НДС посредством цепочки подставных фирм и фиктивных сделок о продаже недвижимости. Мы проинформировали прокуратуру незамедлительно, и трех человек сразу же арестовали. Другой пример: пару лет назад проверка показала, что в Жешуве приватизировали полиграфическое предприятие по заниженной стоимости, и после нашего отчета два человека были осуждены за эту махинацию.

Документы, которые мы готовим, наш анализ и отчеты настолько качественные и аргументированные, что на их основании можно сразу же, не проводя дополнительного расследования, предъявлять обвинения. Прокуроры и судьи всегда говорят нам, что рады вести дела на основании наших аудитов, потому что НИК сразу предоставляет все доказательства и аргументы, необходимые при подготовке обвинения. В прокуратуре даже есть группа специальных координаторов, которые занимаются изучением и обработкой исключительно наших заявлений. Это очень квалифицированные сотрудники, ведь мы сообщаем не о кражах велосипедов, а о злоупотреблениях на огромные суммы из бюджета. Кроме того, оценка деятельности чиновников - это всегда очень деликатный вопрос.

- Часто ли вы передаете в прокуратуру обвинения в отношении высших чиновников государства?

- В последние годы фигурантов ранга министра у нас не было, но чиновники рангом пониже - главы департаментов и служб - часто упоминаются в наших аудитах. Но это еще не означает, что мы подозреваем чиновников в совершении преступления. Закон об акустических экранах был глупым, но мы не нашли подтверждения тому, что кто-то из его авторов или местных чиновников был в сговоре с производителями этих экранов и получил неправомерную выгоду. Это была просто глупость. И часто, и это правда, после подобных аудитов мы отправляем чиновников, в том числе и высших, например министров, на специальную комиссию, которая определяет их профессиональную пригодность, умение распоряжаться публичными финансами. Эта комиссия может отстранить человека от должности, запретить работу в госаппарате на пять лет, направить на повышение квалификации и переподготовку.

- Вы или ваши сотрудники когда-либо ощущали давление со стороны парламента, правительства, бизнесменов?

- За четыре года работы с прямым давлением я не сталкивался ни разу. Но я бываю в парламенте, встречаюсь с членами правительства. Конечно, я слышу претензии, что мы преувеличиваем, придираемся, предвзяты, что с нами не согласны. Я всегда отвечаю, что если люди не согласны с НИК, они могут жаловаться, это их право.

- Как складываются взаимоотношения НИК и силовых ведомств Польши?

- Это сложные аудиты, не буду скрывать. Сложные не столько для нас, сколько для них. После одной из таких проверок, в которой речь шла о доступе к биллинговой информации и прослушке телефонов, мы сделали заключение, что спецслужбы Польши, как и ее суды, нарушают законодательство и превышают полномочия. Мы предоставили рекомендации и требовали изменения законодательства. Прошло уже несколько лет, но ни одна из наших поправок до сих пор не учтена. Это уникальный для нас случай, но он хорошо показывает, как складываются отношения НИК с силовыми структурами. Если им удобно нарушать закон, они продолжат его нарушать даже после нашего аудита. Но мы не сдаемся и готовимся к новому аудиту.

- А может ли министерство или другое ведомство обратиться в НИК самостоятельно?

- Очень часто. Особенно после выборов. Польские политики ничем не отличаются от политиков других стран, и все беды хотят свалить на бывшую власть. Как у нас шутят, в наихудшем положении был первый польский король Мешко I, потому что ему не на кого было спихнуть вину.

- То есть все-таки вас могут использовать для давления на политических оппонентов. Как часто вы отказываете в проверке?

- Конечно. За год нам поступает порядка 8–10 тысяч жалоб и обращений. Мы физически не можем провести такое количество аудитов, хотя у нас штат свыше полутора тысяч сотрудников. Но что важно, нас не могут заставить кого-то контролировать, даже через суд.

- Ваших полномочий достаточно для того, чтобы диктовать правила местному самоуправлению в Польше?

- Мы очень аккуратно проводим аудиты на местном уровне и всегда следим за тем, чтобы они не совпадали с предвыборными кампаниями на местах. У нас есть такое неписаное правило: мы не проводим проверок в преддверии выборов. Но общие подходы к проверкам не отличаются. Даже если мы не находим нарушений закона, но видим нерациональность, неэффективность решений местной власти, то обязательно публикуем итоги аудита, чтобы люди на местах видели, какого качества власть они выбрали, и лучше контролировали действия местных управленцев. Ну а если видим преступление или преступную халатность, обращаемся в прокуратуру. Например, две недели назад мы направили в прокуратуру заявление против президента одного из крупных польских городов, так как его бездеятельность в отношении взыскания налоговых долгов привела к тому, что сроки взимания задолженности истекли. Конечно, вина за это лежит на чиновниках рангом ниже, но ответственность понес президент города, так как он же является главой налоговой службы города.

С ветряками была очень интересная история. В какой-то момент они начали очень широко распространяться в Польше, а люди начали жаловаться, что нет никаких правил их установки. Это был контроль на местном уровне, в гминах. И первым делом мы проверили места установки ветряков, обнаружив, что очень часто, подозрительно часто, их устанавливали на земельных участках представителей местного самоуправления. А это большие деньги. За размещение на участке ветряка хозяин земли получает 30–40 тыс. евро в год. И удивительным образом получалось, что в каждой гмине ветер лучше всего дул на земельном участке войта, не иначе. После нашего контроля закон был изменен, появились четкие правила размещения ветряков.

- Чего больше в результатах НИК - законодательных поправок или дел, переданных в прокуратуру?

- Самое главное, расследования НИК, благодаря их публичности, очень часто начинают общественные дискуссии на темы, о которых раньше никто не задумывался. Например, после аудита установки ветряков люди начали задаваться вопросами, а как влияет постоянный шум от них на здоровье? А не навредит ли отдельным восприимчивым людям тень от лопасти, которая с периодичностью в пять минут пробегает по двору?

- По сути, вы находите уязвимые места государства и рассказываете о них.

- Именно так. В Польше не было правил установки ветряков, потому что не было ветряков, но потом ветряки появились, а правила их установки написать забыли. Мы уже несколько аудитов посвятили проверке информационной безопасности и выяснили, что государственные базы информации не защищены надлежащим образом, современным вызовам они не могут противостоять. Более того, мы обнаружили следы внешнего вмешательства в телекоммуникационные системы Польши. Мы подняли общественную дискуссию о том, что в современном мире безопасность информационных систем очень важна, а государство не уделяет этому вопросу должного внимания. Очень часто именно аудиты НИК являются сигналом того, что в какой-то сфере появляются проблемы, и они будут усиливаться в будущем. Работа в НИК позволяет видеть полную картину функционирования государства, со всеми успехами и проблемами. На наших сотрудников буквально охотятся кадровики других госведомств и госпредприятий.

- Специалисты часто уходят из НИК?

- Не навсегда. Часто уходят на время, берут неоплачиваемый отпуск, чтобы поработать в других сферах, но потом всегда возвращаются. И мы приветствуем такой подход, потому что возвращаются они к нам с новыми знаниями и мыслями. Сейчас у нас 60 сотрудников в таких отпусках. Ушли поработать министрами, их заместителями, главами департаментов в Госказначействе и другими видными чиновниками. Мы - своеобразный кадровый резерв для Польши. Очень квалифицированный резерв.

- Не только для Польши. НИК проводит тренинги для аналогичных ведомств других стран.

- Да, это часть нашей работы. Мы делимся опытом, у нас есть обучающие курсы, так называемые твининги для стран, которые еще не являются членами ЕС, но потенциально хотели бы в него вступить. Решение о твининге принимает специальная европейская комиссия, мы не единственная страна, которая их проводит, но мы их делаем больше всех. Мы уже проводили твининги для Грузии, Албании, Азербайджана, Косово.

- Но не для Украины.

- Украина хотела бы, но есть одна проблема. Прошение о проведении твининга должен подписать шеф украинского органа контроля, то есть вашей Счетной палаты. Но у вас никак не найдут время, чтобы назначить нового руководителя, а полномочия действующего давно истекли.