О Конституции, НАТО и военном положении

22 ноября Конституционный суд одобрил положительный Вывод о законопроекте №9037, который закрепляет в тексте Основного закона стратегический курс государства на обретение им полноправного членства в Европейском Союзе и в Организации Североатлантического договора.

Это дало "зеленый свет" рассмотрению и принятию парламентом конституционных изменений в виде, предложенном главой государства. В тот же день парламент предварительно одобрил указанный законопроект.

К сожалению, Конституционный суд ограничился формальной констатацией соответствия президентского законопроекта положениям ст. 157 и 158 Конституции, оставив без внимания содержательные недостатки и возможные риски реализации потенциальных новых положений Конституции. Это вынуждает предостеречь парламент от принятия законопроекта в нынешней редакции, без доработки. А также обратить внимание, что введение с 28 ноября военного положения на отдельных территориях делает невозможным конституционные изменения до времени его завершения. Возникает вопрос: возможно ли изменение Конституции, если было введено военное положение между предыдущим одобрением конституционных изменений и их окончательным принятием? Если бы Конституционный суд давал вывод после 28 ноября, то, очевидно, он был бы негативный.

Что же предлагают конституционные изменения относительно евроатлантического курса Украины?

Первое. На уровне преамбулы задекларировать европейскую идентичность Украинского народа и необратимость европейского и евроатлантического курса Украины.

Второе. В полномочиях как парламента, так и президента, и правительства закрепить евроатлантический государственный курс. А именно: парламент будет уполномочен определять реализацию стратегического курса Украины на обретение членства в ЕС и в Организации Североатлантического договора, правительство будет обеспечивать реализацию этого курса, а президент будет выступать гарантом его реализации.

Третье. Предлагается изъять из Конституции Украины положение, предусматривающее использование существующих военных баз на территории Украины для временного пребывания иностранных военных формирований на условиях аренды в соответствии с международным договором.

В целом поддерживая целесообразность декларирования европейского курса Украины на уровне преамбулы Конституции, мы хотели бы высказать ряд предостережений относительно предлагаемой инициативы.

Конституционные изменения в который раз подготовлены главой государства в закрытом режиме. Как экспертное сообщество, так и общество в целом увидели версию конституционных изменений уже на сайте парламента в виде внесенного законопроекта. Напомним, что при президенте создан консультативно-совещательный орган Конституционная комиссия для наработки конституционных изменений. Но этот законопроект прошел мимо нее, - ею как не нарабатывался, так и не обсуждался. Референдум относительно евроатлантического курса Украины не проводился, но его и невозможно провести без закона об урегулировании процедуры проведения национальных референдумов. Именно такая закрытая процедура подготовки конституционных изменений стала причиной ряда ошибочных и сомнительных предложений. Не состоялось ни одного экспертного обсуждения, не было возможности высказать замечания.

Обращаем внимание на такие недостатки и угрозы законопроекта:

Первое. В тексте законопроекта трижды употребляется термин "полноправное членство", когда речь идет об интеграции Украины в Европейский Союз и Организацию Североатлантического договора. Уставные документы этих организаций не содержат понятия "полноправное членство", что наталкивает на сомнение по поводу корректности употребления предложенного термина в тексте Конституции Украины.

Второе. Законопроект предлагает изложить пункт 5 части первой ст. 85 Конституции Украины в такой редакции: "К полномочиям Верховной Рады Украины относятся … определение основ внутренней и внешней политики, реализации стратегического курса государства на обретение полноправного членства Украины в Европейском Союзе и в Организации Североатлантического договора". Предлагаемая редакция пункта 5 части первой ст. 85 Конституции Украины, на наш взгляд, порождает проблему неоднозначного толкования указанных полномочий парламента, а следовательно, не соответствует принципу правовой определенности. Так, непонятно, как читать полномочие парламента: "К полномочиям ВРУ относятся определение …реализации стратегического курса государства на обретение полноправного членства Украины в Европейском Союзе и в Организации Североатлантического договора" или "К полномочиям ВРУ относится определение основ …реализации стратегического курса государства на обретение полноправного членства Украины в Европейском Союзе и в Организации Североатлантического договора".

При этом непонятность выполнения предложенных полномочий парламента углубляется нынешней парламентской практикой реализации пункта 5 части первой ст. 85 Конституции Украины через разработку и принятие отдельного Закона "Об основах внутренней и внешней политики", в котором, кстати, и закреплен евроатлантический курс Украины. Следовательно, возникает вопрос, должен ли парламент одобрять еще отдельный закон об основах реализации стратегического курса государства на обретение полноправного членства Украины в Европейском Союзе и в Организации Североатлантического договора, или в каждом законе учитывать необходимость реализации стратегического курса государства.

Третье. Законопроект предлагает дополнить ст. 102 частью третьей такого содержания: "Президент Украины является гарантом реализации стратегического курса государства на обретение полноправного членства Украины в Европейском Союзе и в Организации Североатлантического договора". В украинском конституционном механизме распределения власти возникает вопрос, какими инструментами президент будет гарантировать реализацию указанного государственного курса. Это может порождать конфликты между парламентом и президентом, президентом и правительством и даже приводить к конституционным кризисам. Напомним, что проект закона предлагает дополнить полномочия парламента определением основ реализации евроатлантического курса, а полномочия правительства - обеспечением реализации указанной политики.

Четвертое. Закрепление в тексте Конституции названий международных организаций, а именно Европейского Союза и Организации Североатлантического договора (при условии принятия предлагаемых конституционных изменений), может вызвать неопределенность стратегического курса государства, если название одной из этих или сразу обеих организаций будут изменены, что не зависит от Украины.

Для достижения целей законопроекта, на наш взгляд, вполне можно ограничиться декларированием евроатлантического курса в преамбуле Конституции и изъятием из нее положения, предусматривающего использование существующих военных баз на территории Украины для временного пребывания иностранных военных формирований. Нет необходимости дополнять полномочия парламента, президента и правительства программными положениями относительно евроатлантического курса Украины, они и теперь имеют эти полномочия.

Следовательно, призываем парламент не принимать окончательно президентский законопроект в предложенной редакции без учета высказанных замечаний. Предлагаем внести в законопроект изменения, повторно направить его в Конституционный суд, после чего вернуться к предыдущему одобрению и окончательному принятию. Предложенная процедура снимет и вопрос о невозможности изменения Конституции во время военного положения.