Новые районы: окно возможностей или управленческий хаос?

17 июля парламент принял постановление №3650, которым предусмотрено создание новых районов в Украине. А в его содержании заодно утверждался также и перечень громад. То есть фактически новое административно-территориальное устройство Украины.

Сразу хочу успокоить граждан: глобального ухудшения качества предоставления услуг не будет, скорее, наоборот, ведь громады переберут на себя большинство полномочий районного уровня. Апокалипсические картины, нарисованные некоторые политики национального и местного уровней, свидетельствуют о растерянности или даже панике, возникшей сегодня среди местного политического бомонда, который усиленно ищет свою нишу в новых пространственных реалиях.

Но! К сожалению, после манифестационного учредительного акта, свидетельствовавшего о завершении первого этапа реформы территориальной организации власти, у народных депутатов не хватило запала проголосовать за законопроект №3651, который бы отвечал на вопросы, сразу же возникшие после такого подвига народных депутатов. Прежде всего о правопреемственности органов публичной власти.

Следует также законодательно определить орган, который бы создавал новые районные государственные администрации (РГА), но его тоже до сих пор нет. И это не может быть президент, функции которого определены непосредственно Конституцией и которому еще раз нарваться на решение КСУ о превышении полномочий совсем не с руки. Логично, что это должен быть Кабинет министров, но это нужно закрепить в законе. И как можно быстрее — районные государственные администрации должны приступить к работе в новых условиях уже с января 2021 года.

Почему власть медлит? Потому что у нее не хватило нескольких голосов при голосовании законопроекта №3651. Кто-то банально не пришел на работу, кто-то отвлекся, а кто-то делает все, чтобы реформа тормозилась. В этой ситуации продвигающая реформу команда власти не имеет права расслабляться ни на минуту. С депутатским корпусом нужно было работать, потому что речь идет о ключевых для системы государственного управления законопроектах. 25 октября будет избрана власть в новых районах, которая в тот же день должна получить законную возможность формировать бюджет, для чего и нужна новая РГА. А уже с нового года механизм должен работать как часы.

Однако в части закрепления финансовых ресурсов за бюджетами громад парламент и правительство действовали слаженно. Потому что хорошо работали лоббисты Ассоциации городов Украины. В проекте на 2021 год межбюджетные трансферты предусмотрены только в бюджеты территориальных громад и областные бюджеты. Районных нет. Фактически обнуление ресурсов на районном уровне было закреплено в законопроекте №3614, дружно поддержанном народными депутатами. Нет, формально районные бюджеты есть, только без постоянных и прогнозируемых доходов, ну и расходы формулируются как «районные программы поддержки» какого-то из направлений. Нет средств — нет программ. Даже на содержание аппаратов райрад нет средств, разве что выпрашивать у областного бюджета или тех же громад.

Программа-минимум для закрепления достижений реформы — принять нормы, заложенные в законопроекте №3651. Также нужно закрыть пробел с регулированием вопросов, касающихся порядка изменений в административно-территориальном устройстве. В пакете необходимых изменений есть новая редакция Закона «О местном самоуправлении». Не утрачены шансы все же обновить Конституцию Украины, хотя политическая конъюнктура для этого не вполне благоприятная.

Но наиболее неотложным остается вопрос определения нового статуса районных государственных администраций. На сегодняшний день в Украине сложилась уникальная ситуация: при слабости районных рад и отсутствии традиционных для субрегионального уровня самоуправляющихся полномочий орган исполнительной власти общей компетенции, наконец, может стать органом, который действительно представляет государство, а не является марионеткой в руках местных князьков. Ведь остающиеся у РГА конституционные полномочия фактически превращают ее в орган префекторального типа. Причем в рамках действующей Конституции.

Поэтому существует реальный шанс вложить полностью новое содержание в структуру, которая только создается, без полуфеодального и коррупционного шлейфа, тянущегося за старыми органами исполнительной власти на территории. В этом случае РГА будет существенно отличаться от областных государственных администраций (ОГА), которые вынуждены будут в основном зависеть от групп влияния, стоящих за депутатами областных рад. Таким образом, РГА должны быть органом исполнительной власти, на который государство должно возложить максимум функций, реализуемых на территории. А вот ОГА для уменьшения конфликта интересов от совмещения полномочий государства и самоуправления нужно больше ориентировать на функции исполнительного органа областной рады, оставив государственными только те из них, которые невозможно передать на районный уровень.

Таким образом, статус главы ОГА будет носить, скорее, политический характер, тогда как на районном уровне необходимо обеспечить политическую нейтральность, непредвзятость в сочетании с высоким профессионализмом. Ведь задачи ставятся непривычные для управленцев, привыкших руководить, то есть отдавать приказы подчиненным в системе жесткой иерархии. Потому что самая главная задача, которую будет выполнять РГА, — координация деятельности территориальных органов. И это намного труднее, чем прямое управление.

И придется взаимодействовать с руководителями территориальных органов министерств, ведомств, инспекций, имеющих собственную компетенцию, определенную законом, и привыкших выполнять приказы и поручения только по вертикали. И хотя формально требования такой координации их деятельности предусмотрены законодательством давно, однако ее избегали путем создания органов вне формального админтерустройства. Как правило, через межрайонные объединения, когда орган полиции или государственная налоговая администрация создавались для управления в нескольких районах.

Координация же предусматривает согласование действий разных территориальных органов и принятие плана мер для реализации государственных программ, где РГА отводится роль контролера выполнения таких мер территориальными органами в пределах их же компетенции. Для примера, в районе фиксируется низкая предпринимательская активность. Формально все территориальные органы действуют в пределах определенных инструкций. Но реально бизнес жалуется на поборы, крышевание криминалитета, необоснованные проверки или, наоборот, куриную слепоту правоохранительных органов в случае рейдерства.

Так вот, заставить эти территориальные органы выполнять свою работу — задача районной государственной администрации. Потому что результат их работы проверяется путем сравнения объективных показателей в группе близких по размеру и количеству населения районов. Чтобы не было отговорок об «особом народе, который живет на территории района и героически борется со стихийными и рукотворными бедствиями».

Райгосадминистрации предоставляются инструменты контроля, мониторинга и реагирования. Согласование планов деятельности территориального органа, обращение в соответствующий центральный орган об отмене акта территориального органа, остановка такого акта, представление на увольнение его руководителя, вынесение этого вопроса на уровень правительства — все эти инструменты должны быть в арсенале председателя РГА и широко применяться.

Фактически это должно быть не просто «государево око», а постоянная заноза для чиновников, которые иногда забывают, что живут за счет налогоплательщиков. Координация территориальных органов министерств и ведомств предполагает привязку последних исключительно к административно-территориальному устройству. Поскольку ряд территориальных органов даже сейчас охватывают два или больше новообразованных района, это потребует коррекции — пересмотра решений об отдельных районах, созданных под прихоти политиков или местных авторитетов. Количество районов должно быть сокращено, по крайней мере, на три десятка.

Надо обеспечить следующие условия по статусу главы РГА:

— особый порядок назначения и увольнения, который минимизирует политические и личностные влияния;

—ротацию;

— надлежащую подготовку и обучение;

— достойное материальное поощрение.

Конституция предусматривает, что глав местных государственных администраций (МГА) назначает на должность президент по представлению Кабинета министров. С одной стороны, это создает соблазн для офиса президента подмять под себя институт глав МГА как по крайней мере административный ресурс. История свидетельствует, что такие попытки при всех руководителях государства им не помогли. Ведь работа председателя государственной администрации почти полностью связана с взаимодействием с органами исполнительной власти и местным самоуправлением. А конституционные полномочия президента экстерриториальны, не связаны с территорией. То есть участие в назначении председателя МГА должно быть, скорее, как гарантия постоянства административной системы, устойчивости к политическим штормам. За выбор кандидатов должно отвечать правительство, ведь именно с ним непосредственно коммуницирует председатель МГА.

Именно поэтому возникла идея специального кадрового резерва, через который должны проходить отобранные по конкурсу кандидаты на должность председателя РГА. Кадровый резерв не должен быть слишком маленьким, чтобы была скамья запасных, но и не слишком большим, чтобы большинство его членов могли быть назначены на должность председателя РГА после специальной проверки и обучения. Необходимость пребывания в кадровом резерве кандидата на должность руководителя органа, которому должны полностью доверять и президент, и правительство, предостерегает последних от принятия решений сгоряча, например, как награду за помощь на выборах. На этой должности нужен кадровый управленец. Что касается председателя ОГА, то до внесения изменений в Конституцию эта должность останется политической, и назначение на нее будет результатом политических договоренностей между главой государства, правительством и местной элитой.

Хотя должность председателя РГА не должна интересовать бизнес-среду, ведь он не распоряжается средствами бюджета, однако широкие координационные и контрольные функции порождают большие соблазны. Именно поэтому нужно внедрить механизм ротации — перевода на должность в другой район. На одном месте такой служащий не должен находиться более трех лет. И не только ради противостояния коррупционным рискам, но и для обеспечения единого правоприменения на всей территории Украины. Очевидно, что это определяет рамки во взаимоотношениях с председателем ОГА. Иерархическую зависимость надо свести исключительно к конституционным предписаниям: главы ОГА имеют право контролировать глав РГА, но только по установленным правительством процедурам. Ведь их полномочия четко разведены, главы РГА должны иметь прямые коммуникационные и административные связи с правительством.

Еще одно полномочие государственных администраций — обеспечение выполнения государственных программ. Как правило, большинство из них реализуются через соответствующие территориальные органы, но некоторые меры и процедуры являются общими. Прежде всего тендерные. Создание единого подразделения в структуре РГА, которое бы отвечало за подготовку тендерной документации, проверяло спецификации, подаваемые отраслевыми территориальными органами, на предмет непредвзятости, обязательно усилит антикоррупционную стойкость органов публичной власти.

К сожалению, РГА вынуждена будет какое-то время выполнять функции исполнительного органа районной рады, по крайней мере до тех пор, пока парламент не примет логичное решение об их ликвидации. Поскольку конституционное определение таких рад предполагает «общие интересы территориальных громад», которых объективно, согласно законодательству, не будет по крайней мере ближайшие 5–10 лет. А содержать ненужные органы — это расточительство. Но пока такого прозрения у законодателей нет, надо ограничить право районных рад шантажировать государство выражением недоверия председателям РГА. Такое недоверие может касаться только ее деятельности как исполнительного органа рады, то есть по результатам отчета РГА о выполнении предусмотренных соответствующими планами задач, — фактически раз в год, по итогам отчета о выполнении районного бюджета.

По-новому следует переосмыслить такие конституционные полномочия РГА, как взаимодействие с органами местного самоуправления и обеспечение законности. Именно районным государственным администрациям надлежит компенсировать нехватку демократичности системы формирования органов местного самоуправления. Ведь избиратель голосует, скорее, сердцем, чем умом, и новоизбранные депутаты и главы громад часто не имеют соответствующих знаний и навыков для управления коммунальным хозяйством. Поэтому работники районных государственных администраций должны восполнить этот квалификационный вакуум обучением, переподготовкой кадров и консультациями. Это позволит существенно уменьшить количество ошибок, допускаемых органами местного самоуправления, особенно в начале своей деятельности.

Однако полностью избежать принятия решений, не отвечающих закону, не удавалось ни в одной стране. Поэтому нужно установить формализованный надзор за легитимностью решений органов местного самоуправления. Такому надзору подлежат все акты органов местного самоуправления, представляющие общественный интерес. Термин новый и непривычный, но позволяет резко сузить перечень таких актов, отсекая те, где просматривается личный или корпоративный интерес. Так, выделение земельного участка тому или иному лицу может быть обжаловано непосредственно стороной, которая считает, что ее права при этом нарушены.

А вот решение рады громады о выделении земельных участков на территории, не отвечающей целевому назначению согласно градостроительной и земельной документации, уже является сферой контроля районной государственной администрации, у которой есть очень ограниченное время — до двух месяцев после вступления в силу этого решения, чтобы отреагировать на подобное нарушение. Сначала глава РГА обращается в раду с требованием отменить или изменить такое решение. А если рада настаивает на своем решении, то тогда он вынужден обращаться в суд. Соразмерность мер надзора отвечает важности предмета надзора, как это и предусмотрено предписаниями Европейской хартии местного самоуправления, ратифицированной Украиной еще в 1997 году. А где действия РГА должны быть жесткими, так это в случае бездеятельности рады громад, главы громады, то есть в случае непринятия ими решений, которые по закону надо принять в установленный срок. Это прежде всего касается принятия бюджета.

Промедление с принятием таких решений, несозыв сессий означают, что ОМС не выполняют полномочий, которыми их наделил закон. После фиксации такой бездеятельности судом председатель РГА должен обратиться в конституционно определенный орган — Верховную Раду с представлением об объявлении досрочных выборов в органы местного самоуправления такой громады.

Будут ли предложенные новации воплощены в жизнь, решать парламенту в ближайшем будущем. Сегодня есть уникальная историческая возможность создать стройную систему государственного управления на территории, где районные государственные администрации как раз и станут гарантией унитарности Украины, точками ее «сшивания», заслоном от ползучей феодализации и сепаратизма.