НЕПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ АНАЛИТИЧЕСКИЕ ЦЕНТРЫ: ПРЕДЛОЖЕНИЕ НА ФОНЕ ОТЛОЖЕННОГО СПРОСА

В конце ноября 2003 г. Центр Разумкова провел «круглый стол» «Неправительственные аналитические центры в Украине: предложение и спрос». В основу дискуссии легли аналитический доклад, результаты экспертного и общенационального опросов, интервью государственных деятелей, политиков, журналистов, иностранных доноров.

Диалог на «круглом столе» носил профессиональный характер и касался проблем и перспектив развития исследовательских структур третьего сектора, их роли в общественно-политических процессах.

Однако из всего спектра поднятых проблем средства массовой информации сосредоточили внимание на одной — наличии внешнего финансирования неправительственных аналитических центров, а точнее на так называемом «грантоедстве». Картина получилась неполной, более того — явно искаженной.

А вот содержательная часть дискуссии — что из себя представляют эти структуры, какова социальная значимость их деятельности, как складываются их отношения с властью — осталась «за кадром».

Именно с этими, на наш взгляд, небезынтересными результатами исследований Центра Разумкова мы и хотим познакомить сегодня читателей «ЗН».

Обобщенный образ неправительственного аналитического центра в украинском интерьере

Дефиниции «неправительственный аналитический центр» в украинском законодательстве нет. Не фигурирует подобное словосочетание и в строгих формах статистической отчетности по объединениям граждан. То есть де-юре — интеллектуальное ядро третьего сектора — неопознанный артефакт, а вот де-факто — вполне конкретное явление, оказывающее все большее влияние на общественно-политические процессы в стране.

За последние годы сеть неправительственных аналитических структур расширилась — по данным специализированных ресурсных центров, в Украине сегодня насчитывается до 100 таких организаций. В то же время активно действующих — не более половины.

Что собой представляет некий средний украинский неправительственный аналитический центр? Собранные «фотографии» 22 известных украинских структур эксперты Центра Разумкова попытались совместить в единый обобщенный образ. В итоге вышло следующее.

Аналитический центр в Украине — это самостоятельная независимая структура с небольшим (до десяти человек) штатом. 60% его сотрудников владеют иностранными языками. При необходимости экспертный потенциал увеличивается вдвое, что обеспечивает качество и мобильность исследований.

Как правило, центр сосредоточен на исследованиях в трех-четырех сферах (преимущественно экономика, внутренняя и внешняя политика, социальная сфера). Аналитическая продукция адресуется в основном подготовленной аудитории, а публичная деятельность имеет целью влияние на общественное мнение. Эксперты центра выходят в национальное медиа-пространство до 10 раз в месяц. Центр имеет собственный веб-сайт, печатное периодическое издание (тираж до 1300 экз.). Издаются книги, брошюры (около 1000 экз.), сориентированные на специалистов и органы государственной власти. Издательской деятельности придается первоочередное значение, ибо она обеспечивает независимый от государства информационный канал.

Однако такое присутствие в информационном пространстве в украинских реалиях — отнюдь не индикатор способности влиять на ситуацию в стране, ибо медиа-активность центра часто имеет номинальный характер. Поскольку ядро аналитики — новаторские идеи, критические оценки действий властей, альтернативные предложения — продукт «чувствительный», нередко попадающий под цензурный пресс.

Центр контактирует с коллегами из других подобных структур. Наиболее активно — в рамках публичных мероприятий («круглые столы», конференции и тд.). Таким путем формируется «аналитический пул», точнее, экспертная группа, стабильность которой подкрепляется практикой совместных проектов и изданий.

Представитель центра, как правило, входит в некий совещательный орган при госструктуре. Впрочем, это отнюдь не залог эффективного сотрудничества с властями и не априори эффективный механизм реализации новых идей. Ибо украинская бюрократическая практика с безнадежным постоянством подтверждает общеизвестный постулат: чтобы убить идею в зародыше, создайте комитет для ее разработки.

«Интеллектуальный мост» меж властью
и обществом

Аналитические центры пребывают в стадии становления. Но главное то, что они существуют и действуют, став одним из субъектов общественно-политического процесса в Украине.

Центрами аккумулирован значительный интеллектуальный потенциал, накоплен опыт сотрудничества с исследовательскими организациями других стран. Практика свидетельствует: эти структуры, в отличие от государственных исследовательских учреждений, более мобильны, способны привлекать для разработок дополнительный экспертный штат и соответственно предлагать государству профессионально подготовленную аналитическую продукцию, новые решения, механизмы и технологии их реализации.

Есть все основания утверждать, что общественная потребность в неправительственных аналитических центрах существует. Более того, эти центры, имеющие кредит гражданского доверия (об этом речь ниже), могут служить своеобразным «интеллектуальным мостом» над пропастью между властью и обществом.

Во-первых, неправительственные исследовательские структуры выступают генераторами новых идей для власти, предлагая аналитическую продукцию, новационные решения, механизмы их реализации, при этом используя для их разработок внебюджетные (!) средства. То есть государство имеет возможность привлечь дополнительный интеллектуальный ресурс, не тратя при этом ни копейки.

При участии представителей аналитических центров готовились (и готовятся) важнейшие стратегические документы (Концепция национальной безопасности Украины, Стратегия обеспечения экономической безопасности Украины, Энергетическая стратегия Украины на период до 2030 г., Стратегия введения демократического гражданского контроля за оборонной сферой Украины, Концепция государственной региональной политики и др.). Неправительственные эксперты участвуют в разработке и экспертизе законопроектов, в подготовке отраслевых и государственных программ, ежегодных посланий Президента Украины Верховной Раде.

В парламентскую практику вошло активное привлечение экспертов аналитических центров к проведению дней правительства, к участию в парламентских слушаниях по различным проблемам (европейской интеграции, украинско-российского сотрудничества, отношений Украина—НАТО, энергетической стратегии Украины, законодательства в сфере интеллектуальной собственности, обеспечения свободы слова и информационной безопасности и др.).

Представители аналитических центров участвуют в группах по разработке важных государственных решений и документов (рабочие группы по подготовке проекта Налогового кодекса Украины, по вопросам вступления Украины в ВТО, правительственная комиссии по разработке проекта Концепции национальной информационной политики).

Неправительственные аналитики входят в общественные экспертные советы при органах власти (консультативный совет неправительственных организаций при МИД, общественная коллегия при Государственном комитете по вопросам регуляторной политики и предпринимательства, экспертные советы при парламентских комитетах).

Во-вторых, «мозговые» центры — не только посредники между интеллектуальной средой и госаппаратом, но и инструмент гражданского контроля, инициатор публичного обсуждения острейших внутренних и внешних проблем, стоящих перед страной. Именно ими впервые были вынесены на публичное обсуждение проблемы теневой экономики, реформы в военной сфере, использования властью админресурса в избирательных кампаниях.

Аналитические центры проводят публичные дискуссии по обсуждению предвыборных программ партий и блоков, организуют экзит-полы, проводят регулярные социологические опросы, замеряя общественные настроения и ожидания.

Вполне очевидно, что роль неправительственных аналитических центров возрастает именно сейчас, в период глубинных внутренних трансформаций, когда власть, испытывающая дефицит новых идей и решений, объективно нуждается в интеллектуальной подпитке, а общество — в эффективном инструменте контроля за ее действиями.

Фактом, подтверждающим социальную значимость и востребованность деятельности аналитических центров, является отношение к ним граждан Украины. По результатам социологического опроса, проведенного Центром Разумкова в октябре 2003 г., большинство респондентов (54,6%) считают деятельность этих организаций полезной и скорее полезной для общества. Противоположного мнения придерживается примерно каждый пятый респондент (21,5%), затруднились с ответом — 23,9% опрошенных. Заметим, что такая оценка дорогого стоит, особенно на фоне общего падения доверия к нынешним институтам власти.

Сторонники развития неправительственных аналитических центров аргументируют свою позицию в первую очередь тем, что их деятельность позволяет: проводить независимые исследования, на результаты которых государственные органы не могут влиять (67,7%); исследовать одну и ту же проблему с разных позиций (49,5%); создать конкуренцию между исследовательскими учреждениями, что повышает качество исследований (45,5%).

В свою очередь наибольшая часть граждан Украины склонна доверять исследованиям именно неправительственных аналитических центров (27%), нежели государственных исследовательских институтов (23,6%) и учебных заведений (16%). Затруднились с ответом 33,4% опрошенных.

Иными словами, в обществе есть понимание необходимости существования негосударственных аналитических структур и значительный кредит доверия их исследованиям.

Однако коэффициент полезного действия независимых аналитических центров был бы неизмеримо выше, если бы нынешняя украинская власть: а) содействовала развитию этих структур; б) продуктивно использовала их разработки. То, как обстоят дела по этим направлениям, достаточно красноречиво иллюстрируют результаты экспертного опроса, проведенного Центром Разумкова в октябре
2003 г. (было опрошено 110 экспертов — представителей органов государственной власти, научных учреждений, общественных организаций, СМИ). По мнению экспертов, наиболее активно продукцию отечественных неправительственных аналитических центров используют: политические партии, исследовательские и учебные заведения, иностранные правительственные и неправительственные структуры, общественные организации. Они же отмечены экспертами в числе тех, кто наиболее активно содействует развитию аналитических центров. Как видно, органы власти не находятся в группе активных потребителей аналитики третьего сектора и, по экспертным оценкам, весьма слабо помогают развитию аналитических центров. Как говорится, нет пророка в своем отечестве и уж тем более в третьем секторе.

Сотрудничество с властью: эффектность или эффективность?

Большинство опрошенных экспертов (59%) считают главной проблемой, тормозящей развитие аналитических центров, незаинтересованность власти в сотрудничестве с ними. Парадокс, но государственные институции, работающие в режиме «сегодня на вчера», захлебывающиеся в безбрежном документообороте и страдающие от нехватки профессиональных кадров, часто воспринимают предлагаемую интеллектуальную продукцию третьего сектора как вызов, как назойливое вмешательство в святая святых — процесс осуществления государственной политики.

Несколько изменило ситуацию (но не качественно) бурное создание за последние годы всевозможных консультативно-совещательных структур при органах власти. В то же время некоторые из них не имеют нормативного статуса (например, консультативные советы при комитетах Верховной Рады), что усложняет их деятельность. Другие либо остались только на бумаге (комиссия содействия демократизации и развитию гражданского общества), либо фактически свернули свою работу (общественный совет экспертов по внутриполитическим вопросам при Президенте Украины).

Результативность сотрудничества власти и неправительственных аналитических центров в рамках этих структур довольно низка по причине отсутствия четырех вещей: стратегического планирования, стабильности в работе, обратных связей и финансового обеспечения. Причем то, как возглавляющие эти структуры чиновники прислушиваются к предложениям неправительственных аналитиков, иллюстрируется крылатой фразой британского премьера Уинстона Черчилля: «Все, чего я хотел, — это согласия с моими желаниями после конструктивной дискуссии».

Так или иначе, закрадывается подозрение, что совещательные органы скорее исполняют функцию ведомственных PR-проектов (для внешнего и внутреннего пользования) по демонстрации гражданской активности и готовности власти к диалогу с общественностью, нежели служат продуктивными механизмами сотрудничества.

Подобные подозрения отнюдь не беспочвенны и относительно недавней новации властей — проекта постановления Кабинета министров «Об обеспечении участия граждан в процессе формирования и реализации государственной политики центральными и местными органами исполнительной власти». Как сказал бы классик, «архисвоевременный проект!» — особенно накануне избирательной кампании.

Уровень интереса структур власти к третьему сектору вообще и к неправительственным аналитическим центрам в частности достаточно проиллюстрировать одним примером. С 1999 г. Верховная Рада не раз приступала к рассмотрению нового законопроекта об общественных организациях. Последняя версия документа (законопроект «О непредпринимательских организациях»), подготовленная с участием представителей аналитических центров, благополучно пылится в парламентских стенах вот уже почти полтора года…

Сегодня в общем балансе факторов, влияющих на развитие неправительственных аналитических центров, больше минусов, чем плюсов. И, очевидно, самый большой минус в том, что власть, использующая непрозрачные технологии принятия решений, стремящаяся избежать общественного контроля, мягко говоря, не очень заинтересована в развитии этих структур и не ретранслирует по исполнительной вертикали стабильного спроса на аналитическую продукцию третьего сектора. Власть пока не готова к восприятию альтернативных идей. Тем более, к критике в свой адрес… Когда-то Фрэнсис Бэкон заметил: «Кто не прибегает к новым средствам, пусть ожидает новых болезней…»

Финансовый дисбаланс или внутренние причины национального «грантоедства»

Действительно, отечественные аналитические структуры третьего сектора, являясь, по сути, важной составляющей интеллектуальной конкурентоспособности Украины в мире, сегодня, за некоторыми исключениями, находят поддержку скорее внешнюю, нежели внутри страны. В структуре годового бюджета неправительственного аналитического центра 58% составляют иностранные гранты, 26% — поступления из украинских источников, 14% — доходы от реализации собственной продукции и 2% — бюджетное финансирование.

Главные причины подобного финансового дисбаланса внутренние: неблагоприятные политико-правовые, экономические условия, в которых действуют неправительственные аналитические центры в Украине.

Во-первых. В условиях низкой эффективности рыночных механизмов, персонифицированности управления основными экономическими процессами успешность бизнеса определяется скорее доступом к высшим эшелонам власти, а не реализацией аналитических разработок неправительственных структур. С другой стороны, у нас отсутствуют как национальные традиции меценатства, так и эффективные экономические стимулы для их формирования. Национальному бизнесу благотворительные пожертвования в третий сектор попросту не выгодны.

Во-вторых. Труднодоступна и усложнена для неправительственных структур система госзаказов на тендерной основе. В свою очередь, законы выстроены таким образом, что именно для государственных органов затруднена и запутана процедура заказа исследований структурам третьего сектора. При этом не лишены оснований опасения представителей аналитических центров, прозвучавших на упомянутом «круглом столе», в том, что в нынешних условиях «подсаживание на бюджетную иглу» приводит к утрате независимости, ибо с появлением бюджетных средств в аналитическом центре возникает «внешний» эксперт в форме Государственной налоговой администрации и с правом решающего голоса.

В-третьих. Действующее законодательство, регламентирующее деятельность аналитических центров, делает весьма проблематичным наполнение их бюджетов за счет реализации собственной продукции. Иными словами, факт выхода аналитического центра на рынок с собственной продукцией автоматически переводит оного в прибыльный статус со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Таким образом, «внешний финансовый флюс» — результат действия скорее внутренних факторов. Преодоление такого перекоса, учитывая тенденции развития нынешней ситуации в стране, представляется довольно проблематичным.

Однако, как бы то ни было, по мере приближения (присоединения) страны к ЕС и НАТО внешнее финансирование третьего сектора будет сокращаться. Восточноевропейские страны это уже проходили, и их опыт свидетельствует о том, что сокращение внешних поступлений не сказалось критически на деятельности неправительственных аналитических центров. Очевидно, нам тоже стоит в перспективе готовиться к переориентации исследовательских структур третьего сектора на внутренние источники.

Будущее аналитических структур третьего сектора: возможны варианты

При оценке динамики развития неправительственных аналитических центров голоса экспертов разделились пополам: 49,1% опрошенных считают, что аналитические структуры находятся в стадии прогресса, 48,2% респондентов уверены, что они пребывают в стагнации. (При этом оценку «регресс» не поставил никто.) Такой дуализм в определениях вполне объясним непрогнозированностью развития политической ситуации в Украине.

Представляется очевидным, что в самом общем виде будущее неправительственных аналитических центров будет определяться возможными вариантами развития страны, которые, в общем-то, сводятся либо к консервации нынешнего состояния, что чревато усилением авторитарных тенденций, либо к качественному прорыву на основе европейских ценностей.

В первом случае будет наблюдаться стагнация аналитических структур, их общественная невостребованность и изоляция, своеобразное капсулирование в уже занятой нише. Центры будут работать для довольно узкого круга заказчиков, не оказывая значительного влияния ни на власть, ни на общественное мнение.

Во втором случае будет обеспечиваться прогрессивная динамика развития неправительственных аналитических структур, создание эффективных механизмов их сотрудничества с властью и обществом. Центры станут активным участником общественно-политических процессов.

Путь, который выберет Украина, будет зависеть и от цивилизованности действий нынешней власти, и от способности оппозиции предложить и отстоять альтернативные варианты развития, и от гражданской активности политической элиты, в том числе не в последнюю очередь представителей этого самого «интеллектуального ядра» третьего сектора.

Участники упомянутого «круглого стола» немало дискутировали о том, что является приоритетом — «рекомендательная аналитика» или активное участие в политических процессах в стране с целью влияния на грядущие события, которые определят нашу судьбу. Очевидно, что в нынешних украинских условиях это взаимодополняемые вещи. Ибо еще два с лишним века назад Клод Гельвеций заметил: «Мудрость главенствует в советах, а судьба — в событиях»…