Местным властям — шанс для признания?

В последнее время в связи с конституционным кризисом из уст политиков и политологов звучат предложения синхронно с выборами в Верховную Раду Украины провести перевыборы местных советов. Скорее всего, местные советы в этом случае выступают как разменная монета в большой игре. Но такое легкомысленное отношение к местному самоуправлению является тревожным симптомом — это прямое свидетельство того, что наше общество (и прежде всего политическая элита) не готово воспринять реалии Европы третьего тысячелетия. Мы до сих пор находимся в парадигме треугольника власти Монтескье, что отнюдь не является гарантией стабильности демократии и что в свое время не спасло веймарскую Германию середины двадцатого века от диктатуры. Да и украинские реалии свидетельствуют, что созданная система разделения власти, противовесов и сдерживаний нестабильна и еще неоднократно будет подвергаться тестированию на предмет восстановления status quo, если кто-то из руководителей государства попробует взять на себя чьи-то полномочия. А юридическое обоснование для этого всегда найдется.

Именно для уменьшения риска сползания общества в пропасть авторитаризма, начиная с середины двадцатого века, в Европе постепенно начали преобладать две тенденции в теории развития государства — передача части суверенных прав на наднациональный уровень — ЕС и децентрализация власти. В Украине идею относительно ЕС воспринимают достаточно благосклонно, а вот децентрализацию власти часто понимают довольно примитивно. Об этом свидетельствует хотя бы такой красноречивый факт: даже в официальном переводе Хартии местного самоуправления, ратифицированного Украиной десять лет назад, словосочетание «публичная власть» переводится как «государственная», что практически не оставляет шансов органам самоуправления вырваться за пределы «прицепного колеса» государства. Между тем цивилизованный мир рассматривает местное самоуправление как другой уровень власти, которое по объему полномочий иногда даже превосходит государство. Нашему зараженному вирусом гигантомании политикуму даже в голову не придет, что властью нужно делиться — и не только по горизонтали (в треугольнике президент—парламент—правительство), но и по вертикали (государство—область—район—община). И переданные на низшие уровни полномочия должны быть исключительными и полными, что будет означать: государство может только контролировать их осуществление, а не пытаться вмешиваться в деятельность местной власти, которая тоже должна иметь право осуществлять собственную, местную, политику. Национальная элита еще не поняла, что для диверсификации рисков, уменьшения бремени, связанного с принятием решений, лучше разнести компетенции на разные уровни власти. Да и учитывая необходимость готовить ответственных государственных мужей, лучше позволить им потренироваться сначала на тех уровнях власти, где ошибка не столь роковая и может быть легко исправлена.

Даже при рассмотрении проектов изменений в Конституцию Украины редко кто выходит за рамки апробированной ранее схемы: областной совет—облисполком, районный совет—райисполком. И при этом предлагается ликвидировать государственные администрации, по крайней мере на районном уровне. Это отнюдь не все изменения, которые могут гарантировать самоуправление. А где, например, пассивное право в виде обращения органов самоуправления в Конституционный суд при нарушении их прав, определенных Конституцией? Активно ли участие в законотворчестве представителей местной власти, что является конституционной нормой в большинстве развитых стран?

Пока идея второй палаты парламента вызывает стойкое неприятие из-за жупела сепаратизма, хотя реально сила центробежных тенденций в зарубежных странах зависит не от формы организации законодательного органа, а от активизации факторов, влияющих на иррациональном уровне, — языка, религии, этноса. Ведь наличие второй палаты не всегда связано с федеративным строем государства. В унитарной Франции сенат формируется по квотному принципу коммуны—департаменты—регионы, причем последние имеют самую малую долю. Но даже если речь не идет о создании двухпалатного парламента, обязательность консультаций с местной властью в процессе разработки и принятия решений относительно самоуправления должна быть заложена в Основном Законе. Кстати, проблема привязки народного депутата к избирательному округу при создании формализованной системы консультаций с органами самоуправления отпадает или по крайней мере теряет остроту.

При отсутствии пассивного и активного рычагов влияния самоуправления на принятие государственных решений, как это определено в нормативных актах, и народные избранники, и члены правительства будут продолжать относиться к проблемам самоуправления поверхностно — как к несерьезным. И этому есть многочисленные подтверждения. Неужели мэтры конституционного права не могли предусмотреть, что схема выборов на пропорциональной основе в городские советы конфликтует со статусом всенародно избранных председателей? Почему наши народные избранники, которые бегут в Конституционный суд советоваться по вопросам, которые не стоят даже часа работы квалифицированного юриста, остались равнодушными к явно антиконституционной норме о выборах на пропорциональной основе в областные и районные советы, которая противоречит их статусу представительства от субъектов — городов, сел, поселков, районов. Почему о самоуправлении вспоминают лишь тогда, когда нужно собрать политические дивиденды, как это было в тарифной эпопее? В конце концов большинство народных депутатов не прошли вышкол на местном уровне — для них реальные проблемы самоуправления беспредельно далеки. В отличие от европейских парламентариев, где карьера публичного политика начинается с квартального комитета или микрорайона и находится под постоянным придирчивым контролем со стороны партийных функционеров, что, кстати, служит гарантией от феномена «перебежчиков».

К сожалению, и для акул пера, и для телевизионщиков проблемы грязных подъездов, разбитых дорог уже неинтересны — они реагируют лишь на скандалы наподобие афер с недвижимостью, хотя детали тарифообразования и урбанизма непосредственно касаются жителей наших городов. Но для их адекватной подачи журналистам не хватает профессионализма, да и неблагодарное это дело — за сенсации больше платят. Даже не столь редкие успехи в решении коммунальных проблем освещаются очень скупо. А зря — людям как воздух нужны положительные примеры организации их окружающей среды, жители ждут появления «положительного героя».

Однако вернемся к выборам. Откровенно говоря, мне тоже не нравится нынешний состав местных советов. Для депутатов городских, поселковых и даже кое-где сельских советов нынешняя каденция — звездный час для дерибана земли. Гиперполитизированные областные советы тренируются в глобальных политических играх вокруг языка, НАТО и тому подобного. Ну, может быть, еще прикладывают руку к инвестиционным субвенциям, если способностей хватает. Но где гарантия, что следующий набор будет лучше? Год деятельности местного депутатского корпуса — малый срок для того, чтобы сначала осуществить селекцию действительно способных к работе в публичной сфере, а потом надлежащим образом вышколить их. Кроме того, «перезагрузку» системы стоит делать, когда есть четкий план реформ, их понимание на уровне политической и бюрократической элиты. И это не только изменения в Конституцию, касающиеся местного самоуправления. Это и переформатирование территориально-административного устройства, необходимость которого становится все более очевидной, однако единая концепция которого до сих пор так и не выработана. Это и перераспределение полномочий по разным уровням, что даст возможность формировать политику разных партий для разных уровней. Кстати, от неопределенности региональной политики ныне очень страдают главные политические игроки, номинально контролирующие областные советы — Партия регионов и БЮТ. Проблема их самоидентификации на местном уровне стоит чрезвычайно остро — конечно, если они претендуют на политическое долголетие.

Нельзя сказать, что дело признания прав самоуправления в Украине безнадежно. Правительство наконец прониклось необходимостью заниматься местными проблемами и создало аж два профильных министерства. Ведь идеи, как известно, только тогда имеют шанс быть реализованными, когда под них создаются институты. Министерство финансов начинает определенные консультации с органами самоуправления относительно проектов нормативных актов. Да и политические партии принялись образовывать структуры, которые формируют местную политику, небезосновательно подозревая, что главная миссия Верховной Рады следующего созыва — децентрализация власти.

В конце концов независимо от того, как формально закончится конституционный кризис, учитывая интересы самоуправления, он полезен. Если политики высшего уровня научатся договариваться между собой, им легче будет воспринять тот факт, что и с органами самоуправления тоже нужно будет договариваться, как с равными партнерами. Ведь договор — признак мудрости.