Конституирование децентрализации: похоронить, чтобы породить

Если этого не сделать, сохраняется угроза незаметного, но планомерного фактического сворачивания реформы внесением изменений в законы и акты правительства, как это было во времена Януковича.

Одобренный в первом чтении президентский проект (№2217-а) после трех лет фактического внедрения децентрализации кажется морально устаревшим. За это время были внесены изменения в Основной Закон в части судебной реформы и относительно статуса прокуратуры. Концептуально неприемлемой представляется попытка решить вопрос имплементации Минских договоренностей (в части статуса оккупированных территорий) одновременно с изменениями, целью которых является формирование сбалансированной системы территориальной организации публичной власти. Такое объединение в политическом плане имеет сомнительную перспективу для принятия парламентом.

Второпях втиснутые в проект №2217-а нормы относительно особенностей осуществления местного самоуправления в некоторых районах Луганской и Донецкой областей носят постоянный характер, но фигурируют в Переходных положениях к Конституции. И это станет серьезным аргументом при опротестовании в Конституционном суде в целом всего текста изменений в Основной Закон. Да и само привлечение КС к оцениванию законности решений органов местного самоуправления не отвечает сути этого органа, не говоря уже о возможности манипуляций вокруг этого вопроса.

Политики и эксперты обращали внимание на предусмотренную для главы государства возможность расширять свои полномочия через появление дискреции в части права руководителя государства отменять акты префекта относительно "других полномочий, определенных Конституцией и законами Украины". Кроме того, проект сохраняет размытость статуса руководителя органа общей юрисдикции на территории. Как глава местной государственной администрации, так и будущий префект не сможет ответить на простой вопрос: так к чьей же номенклатуре он относится - президента или правительства? С одной стороны, он должен выполнять решения правительства, с другой - фактически подчинен президенту. Эта неопределенность уже сыграла плохую шутку в процессе внедрения децентрализации власти: руководитель Закарпатской ОГА Геннадий Москаль откровенно саботирует внедрение реформы в области, мотивируя это тем, что он ответственен только перед президентом.

Таким образом, возникла необходимость подать новый законопроект изменений в Конституцию. Причем не мешкая. Потому что новый состав парламента скорее всего не даст необходимых 300 голосов для его окончательного одобрения. А учитывая то, что одна из фаворитов гонки, Юлия Тимошенко, называла децентрализацию "геноцидом села", перспективы сворачивания реформы в случае избрания Ю.Тимошенко президентом Украины кажутся вполне реальными.

Конечно, новый проект изменений в Конституцию должен решить основные задачи, которые предполагались и законопроектом №2217-а, - это создание трехуровневой системы административно-территориального устройства, размежевание компетенций исполнительной власти и местного самоуправления на субрегиональном и региональном уровнях, сбалансирование ресурсов местного согласно переданным в его ведение полномочиям.

Ряд проблем остается нерешенным. Так, в Конституции закреплен только один способ организации системы исполнительных органов городской, сельской, поселковой рады. Сейчас исполнительный орган рады громады возглавляет городской, сельский, поселковый голова, который при этом еще и председательствует на сессии рады. Городскому голове такая концентрация в его руках абсолютной власти импонирует, но только до тех пор, пока депутаты не выражают ему недоверие. И вот тогда его место занимает секретарь рады, который до этого находился в тени, однако тесно и ежедневно работал с депутатами. И хотя законом предусмотрено в таких случаях назначение Верховной Радой досрочных выборов, однако политизация и хронически низкая продуктивность украинского парламента позволяет секретарям рад исполнять обязанности городского, сельского, поселкового головы годами.

Потенциальное противостояние между головой и радой предопределяется также системой выборов в рады: для сельских, поселковых - мажоритарная, для городских - пропорциональная. Прямые выборы мэра и политическая окраска рады создают гремучую смесь, имеющую свойство взрываться. Существуют и сугубо профессиональные моменты: для больших городов избрание на прямых выборах некомпетентного руководителя часто приводит к тяжелым последствиям для коммунального хозяйства, что, например, подтверждается Смелянским или Конотопским "феноменами". Именно из-за этого обстоятельства во многих странах установлены предохранители "от дурака", а именно институт городского управляющего в США и Канаде, главного секретаря во Франции и Италии или даже представителя государства на должности управляющего делами в Чехии. В конце концов, будет ли в Конституции внедрена возможность формирования разных моделей управления городом, зависит от уровня восприятия таких идей народными депутатами, среди которых много бывших мэров городов.

Даже применение термина "район" в действующей Конституции уже создает трудности в имплементации реформы. Психологически не воспринимается старое название за субрегиональным уровнем, который получит абсолютно новый статус. Возможно, целесообразно ввести термин "уезд". Историческое прошлое подтверждает применение этого названия на большинстве территорий Украины в разные времена, а вот термин "район" был введен только в 30-е годы ХХ в. как альтернатива "буржуазной" УНР. Поэтому замена терминов может рассматриваться в контексте декоммунизации Украины. Опять-таки, новый термин "префект", который предлагали в проекте №2217-а, уже воспринимается как хорошая альтернатива институту глав местных государственных администраций.

Громоздкой и чрезмерной сегодня кажется предложенная в проекте процедура роспуска рады или отправки в отставку мэра с привлечением президента, Конституционного суда и Верховной Рады Украины. Процесс объединения территориальных громад приучил как общество, так и политикум к мысли, что досрочное прекращение полномочий органа местного самоуправления не является экстраординарным событием, - перезагрузка власти является естественным явлением, как реакция на вызовы, возникающие на политическом или социальном уровне. И это не только принятие незаконных решений, которые могут угрожать безопасности государства, но и такое будничное, однако очень тяжелое по результатам для жителей явление, как бездеятельность рады или мэра, как это было в той же Смеле или в Северодонецке. Возможно, целесообразно предусмотреть соответствующую ссылку на закон в Конституции.

В проекте образца 2015 г. предусмотрено участие парламента в процедуре назначения досрочных выборов. Опыт показывает, что вопрос назначения любых местных выборов нельзя отдавать на откуп политическим органам, которыми являются парламент, правительство и глава государства. Должен быть автоматический механизм перезагрузки местной власти.

Остаются вопросы, которые выходят за пределы сугубо децентрализационных процессов. Это упорядочение территориальной организации исполнительной власти, создание условий для той части административной реформы, которая называется деконцентрацией власти. В рамках которой административные решения принимаются именно на местном уровне территориальными органами, в то время как сами министерства ответственны только за нормотворческую и контрольную функции в соответствующем секторе. И тогда особенно острой становится потребность в формировании органа общей компетенции, который координирует работу этих территориальных органов, - фактически представительства правительства на территории. Им должна стать префектура.

Хотя префект должен быть ключевой фигурой в системе исполнительной власти, однако дуализм в его назначении должен определять и его отношения с президентом. Глава государства отвечает за безопасность и международные отношения и должен иметь на каждой территории источник информации о состоянии дел, альтернативный тому, который формируют силовики. Именно участие префекта в системе обратной связи позволит президенту принимать продуманные и своевременные решения.

Технологически внесение изменений в Конституцию с канонической чистотой выглядит следующим образом: до конца текущей сессии парламент голосует за проект №2217-а, естественно, проваливая его. В начале новой сессии президент подает новый проект изменений в Конституцию, который будет иметь новое название, подчеркивающее не только децентрализацию, но и в целом реформирование территориальной организации власти. После одобрения документа парламентом, желательно до 31 марта, что вполне ожидаемо (поскольку непринятие реформы децентрализации сейчас открыто не декларирует ни одна политическая сила), его передают в Конституционный суд. А уже в начале осени парламент с высокой вероятностью проголосует за его принятие в целом.

Сработает ли такая технология, зависит от руководителей государства и уровня зрелости политической элиты. Следующий шанс окончательно вырваться из оков советского прошлого, исходя из традиционных политических циклов, появится не раньше чем через десять лет. В условиях ускорения глобализации и связанных с ней вызовов это время кажется вечностью.